Koehandel over schone lucht: zo werkt de landbouwlobby

Wat heeft de landbouwlobby te zeggen over de lucht die je inademt? Meer dan je denkt. Het debat over luchtkwaliteit in Europa blijkt een knokpartij waarin de agrarische sector emissienormen voor boerenbedrijven gevloerd heeft. Met ernstige gevolgen voor onze gezondheid.

”We moeten de lobbyisten bevechten”, zegt de Sloveense eurocomissaris Janez Potočnik strijdvaardig begin 2013, door de EU bestempeld tot ‘het jaar van luchtkwaliteit’. Hij spreekt tot een Brusselse incrowd van Europarlementsleden, Europese ministers en maatschappelijke organisaties. Potočnik is militant als het gaat om schone lucht. Hij kent de kille cijfers van zijn eigen diensten maar al te goed. ‘Luchtvervuiling is de nummer één milieu-gerelateerde doodsoorzaak in de EU, verantwoordelijk voor tien keer zoveel doden als alle verkeersongevallen bij elkaar’, schrijft het milieudepartement. In 2010 waren dat 400 duizend mensen die vroegtijdig overleden. Onacceptabel, vindt Potočnik; de lucht die Europese burgers inademen moet in 2030 flink schoner zijn.

Eind 2013 komt hij met een herziening van de normen voor luchtvervuilende stoffen: de ‘national emission ceilings’. Een richtlijn die naast aanscherpingen voor fijnstof en NOx (monostikstofoxiden) nu ook stevige limieten stelt voor methaan en ammoniak. Methaan vormt ozon, een bron van smog, en is een zeer sterk broeikasgas. Ammoniak draagt bij aan de vorming van fijnstof en de ophoping van stikstof in het milieu. Veertig procent van alle methaan wordt door koeien uitgeboerd en gescheten, een andere grote bron is oliewinning. Ammoniak komt voor negentig procent uit de veehouderij. De luchtkwaliteitsrichtlijn zal dus duidelijk inspanning gaan vragen van een sector die in Brusselse corridoren bekendstaat om haar sterke lobby: de landbouw.

De richtlijn van Potočnik gaat december 2013 de ‘black box’ in, het Europese besluitvormingsproces dat grotendeels onzichtbaar is voor de buitenwereld. Als de richtlijn daar eind vorig jaar weer uit tevoorschijn komt, is methaan volledig gevloerd. De ambities voor ammoniak strompelen nog verder, maar zijn geen schim meer van wat Potočnik in 2013 voor ogen stond.

Op dit moment wordt de laatste hand gelegd aan een akkoord. Publiek geheim is dat waar bijna alle sectoren hun steentje bijdragen – industrie, energie, consumenten, scheepvaart – één van hen grotendeels wordt ontzien: de agrarische sector.

Wat gebeurde er in die black box? Down To Earth sprak betrokkenen, had inzage in honderden documenten via de wet openbaarheid van bestuur en onthult de rol van de landbouwlobby.

Aan de tekentafel

Wat in Brussel ‘de landbouwlobby’ heet, is een organisatie genaamd Copa-Cogeca. Deze groep behartigt de belangen van de Europese agrarische sector, waaronder de Nederlandse Land- en Tuinbouworganisatie LTO. Het begint al tijdens de ontwerpfase. Wat daar gebeurt is exemplarisch voor hoe het gevecht om de luchtkwaliteit in Europa verloopt. Bovendien krijgt de richtlijn, zo vroeg in het proces al, gelijk één van de meest significante klappen te verduren.

Wanneer de ambtenaren van Potočnik eind 2013 aan de tekentafel zitten om emissie-eisen voor de lidstaten uit te rekenen, arriveert er een brief bij de hoogste ambtenaar van het milieuministerie, de directeur-generaal Karl Falkenberg. ‘Wij verwerpen de voorstellen van de Commissie als onrealistisch en zeer schadelijk voor de Europese landbouw’, schrijft Copa-Cogeca op 27 november 2013.

De pijlen richten zich op ammoniak. Copa-Cogeca heeft namelijk vernomen dat de Commissie overweegt de ammoniakuitstoot in 2025 met 30 procent te verminderen. Het is voor het eerst dat Europa een serieuze uitstootgrens stelt voor deze stof. De lobby maakt zich zorgen of het “überhaupt wel haalbaar en kosten-effectief is om ammoniak in alle 28 EU-landen te verlagen”. Europa is dan net begonnen met onderhandelen over TTIP, een vrijhandelsverdrag met de VS, iets waar de brief aan lijkt te refereren. ”Op dit moment is de EU zich aan het voorbereiden op het openen van haar markt en het verwijderen van handelsbarrières in de landbouw. In deze context zijn strengere eisen voor ammoniak (…) een grote bedreiging voor de levensvatbaarheid van de EU-landbouw.”

Ook stuurt Copa-Cogeca frontman Pekka Pesonen een persoonlijke brief aan Johannes Laitenberg, het hoofd van de persoonlijke staf van de toenmalige Commissiepresident José Barroso. ‘De Commissie heeft op meerdere momenten laten weten dat de landbouw ammoniak-emissies met wel 30 tot 40 procent zou kunnen verminderen. (…) Spijtig genoeg deelt Copa-Cogeca deze mening niet.’ Dat gebeurt op 12 december – in de week voordat de definitieve beslissing valt over het allereerste voorstel.

In Europa passeert een richtlijn die de agrarische sector treft, bovendien niet zonder slag of stoot het machtige landbouwdepartement. “Het milieuministerie was vooruitstrevend, maar op het landbouwdepartement wilde men minder druk op de Europese agrarische sector”, vertelt Markus Amann van IIASA, een Oostenrijks rekeninstituut dat de Europese milieuambtenaren hielp bij het rekenwerk. “Voor ammoniak hadden wij een plafond berekend waarmee boeren de benodigde investeringen weer veelal konden terugverdienen, kosten-effectief zogezegd. Nadat het landbouwdepartement beklag had gedaan, werd dat percentage achter de schermen naar beneden toe bijgesteld.”

En flink ook. In het originele voorstel dat binnen de muren van het EU-milieuministerie bleef en waar Down to Earth de hand op heeft weten te leggen, staat 30 procent reductie in 2025 en 34 procent voor het jaar 2030. Maar dat is niet wat de Europese Commissie uiteindelijk op 18 december 2013 aan de buitenwereld zal presenteren. ‘Om de doelstellingen voor 2030 te halen’, valt nu te lezen, ‘is een reductie van 27 procent ammoniak nodig’. De tussentijdse deadline van 2025 is uit het voorstel verdwenen en het percentage voor 2030 is met maar liefst zeven procent gekelderd.

Op papier lijkt dat niet zo veel. Maar dit betekent dat boerenbedrijven jaarlijks 275 kiloton meer ammoniak mogen uitstoten. Ter vergelijking: de hele Nederlandse veehouderij stoot jaarlijks 113 kiloton uit. En dit is nog maar de eerste klap.

Methaan in de kiem gesmoord

Normen op methaan, de andere agrarische luchtvervuilende stof, liggen ook onder vuur. Potočnik wil methaanuitstoot in 2030 met een derde terugdringen, zo toont het originele voorstel van het milieuministerie. Maar een brief van de staf van Barroso gericht aan de milieuambtenaren, verzonden op 22 oktober 2013, probeert elke ambitie voor methaan al in de kiem te smoren. De stof zou al aangepakt kunnen worden binnen het Europese klimaatbeleid, schrijven zij. ‘Daarom zijn wij van mening dat de voorgestelde plafonds voor methaan en alle daarbij behorende provisies moeten worden geschrapt uit de nationale emissieplafonds.’

Methaan is een broeikasgas en hoort daarom thuis in het klimaatbeleid. Dit argument dat de staf van Barosso gebruikt, lijkt direct uit de koker van de Brusselse landbouwlobby te komen: ‘We ondersteunen de identificatie van overeenkomsten tussen luchtvervuiling en klimaatbeleid’, vertrouwt Copa-Cogeca in deze periode aan papier toe. ‘Echter, het zou disproportioneel zijn (…) om methaan onderdeel te maken van de NEC-richtlijn.’

Methaan krijgt een tik, maar gaat nog niet knock-out. Milieucommissaris Potočnik gooit zijn gewicht in de strijd. Volgens betrokkenen heeft vooral hij ervoor gezorgd dat het voorstel dat eind 2013 verschijnt nog steeds methaan bevat. “Overal waar je ambities ziet doorschemeren in deze richtlijn, zie je Potočnik”, zegt Europarlementslid Bas Eickhout die het dossier al lange tijd volgt.

Timmermans’ hitlist

Als in 2014 een nieuwe Europese Commissie aantreedt, en Potočnik vertrekt, houdt de richtlijn nauwelijks bondgenoten over. De vice-voorzitter van de Europese Commissie, Frans Timmermans, moet regelgeving verminderen en Potočniks voorstel belandt op wat de ‘hitlist van Timmermans’ heet. Dit lijkt te gebeuren op aangeven van een andere, in Brussel invloedrijke lobby: BusinessEurope, belangengroep van de Europese industrie, de andere grote veroorzaker van methaanuitstoot. In een persoonlijke brief van 25 november 2014, die later zal uitlekken, schrijft BusinessEurope: ‘Om te helpen bij deze opdracht, hebben wij onze eigen screening uitgevoerd’. Op de lijst staat ook de luchtkwaliteitsrichtlijn. BusinessEurope zegt het voorstel ‘niet te kunnen steunen’. Het is een opmerkelijke woordkeuze voor een lobbygroep die part noch deel heeft aan de besluitvorming. Het is uiteindelijk toenmalig EU-voorzitter Letland die de richtlijn voor de dood wegsleept. Maar daarmee is het voorstel niet veilig.

Publieke stemming

Woensdag 28 oktober 2015 is het gehaktdag. Voor de buitenwacht wordt op deze dag voor het eerst zichtbaar dat de Europese landbouwbelangen het volle gewicht in de strijd hebben gegooid. Het is de eerste ronde waarbij ook publiek op de tribunes zit. De arena is de plenaire zaal van het Europees Parlement in Brussel. De parlementariërs buigen zich over de luchtkwaliteitsrichtlijn en zullen een positie innemen.

In het bonte palet aan onderwerpen valt een patroon op. Nederlandse volksvertegenwoordigers van liberale en conservatieve huize spreken uitsluitend over uitstootnormen voor de landbouw. Methaan staat nog in het voorstel en ammoniak ligt ter tafel met 27 procent reductie. Dat luidt het einde in van familiebedrijven, leest Annie Schrijer-Pierik (CDA) en varkenshouder van haar spiekbriefje. Jan Huitema, VVD’er en melkveehouder, zou die dag het liefst methaan en ammoniak uit het voorstel schrappen. Bij de stemming op ammoniak moet Huitema zich onthouden. Hij kan de Britse Catherine Bearder in zijn liberale fractie niet rechts inhalen. Zij wil juist meer ambitie op dit dossier. Nederlandse conservatieven stemmen wel tegen ammoniak. De aanscherping op ammoniak die de milieucommissie nog voorstelt, wordt weggestemd. Industrieel methaan, uit bijvoorbeeld oliewinning, blijft in het pakket. Maar dit keer krijgt Huitema zijn zin: alle methaan uit de landbouw zal worden uitgezonderd.

Het debat en de stemming zijn opnieuw een voorbeeld van de landbouwlobby op de Brusselse besluitvorming. Niet alleen in de arena maar ook achter de schermen. De Partij voor de Dieren beschikt over een gedetailleerd stemadvies dat Copa-Cogeca de dag voor het plenaire debat heeft gemaild aan alle Europarlementsleden. Die zijn dan nog aan het bijkomen van wederom een alarmerende brief van Copa-Cogeca-voorman Pekka Pesonen, die ze eerder ontvingen. Pesonen schrijft: ‘De emissienormen maken agrarische productie in Europa onmogelijk en verjagen boeren naar regio’s zonder strenge milieuregels.’

Nieuwe reductiecijfers

Het is niet alleen de landbouwlobby die op emissienormen inbeukt; de milieuministers van de 28 lidstaten – die tezamen de Europese Milieuraad vormen – helpen een handje mee. Tegelijk met het Parlement neemt ook de Europese Raad in 2015 een positie in over het voorstel. Interne stukken tonen dat in de aanloop daarnaartoe iets opvallends gebeurt: de lidstaten richten hun pijlen op de gebruikte rekenmethodes. Dat heeft vooral gevolgen voor, opnieuw, landbouwemissies.

IIASA zou grote fouten hebben gemaakt in de berekeningen, vinden veel Europese lidstaten. Nederland stelt dat de Europese Commissie zich op verkeerde historische uitstootcijfers baseert, en daarom zouden plafonds voor een aantal stoffen te hoog zijn. Waaronder ammoniak. De landen besluiten zelf nieuwe reductiecijfers te laten berekenen.

Het ministerie van Milieu in Den Haag schakelt daarvoor het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in. Een profetische Nederlandse milieuambtenaar in Brussel schrijft begin 2015 aan het Planbureau: ‘Als we binnenkort cijfers publiceren die niet akkoord zijn voor de landbouw en Economische Zaken, dan kunnen we natuurlijk een flinke lobby verwachten.’ Opmerkelijk genoeg ontbreekt er uiteindelijk één luchtvervuiler in de doorrekeningen van het PBL. Methaan. Het zal een voorbode zijn voor wat volgen gaat.

Saillant is dat de cijfers die nu worden betwist, eerder met de lidstaten in goed overleg verwerkt zijn door IIASA, het rekeninstituut voor de Europese Commissie. Ook Nederland zou akkoord zijn geweest met de berekeningen van de EU. Volgens Marcus Amann van IIASA is hier een politiek spel gespeeld, en gegoocheld met de gegevens omtrent uitstoot. “Er was toen wij ons werk deden intensief contact met alle lidstaten over de bepaling van de juiste data bij het opstellen van Europese emissienormen, ook met Nederland. Op hoofdlijnen waren we akkoord. Maar toen de onderhandelingen begonnen, tekende Nederland protest aan tegen de cijfers. De technische experts werden op een zijpad gezet.”

Ammoniak gehalveerd, methaan verdwenen

In de zomer van 2015 leveren de lidstaten geheel nieuwe reductiecijfers in bij Luxemburg, het land dat inmiddels het stokje als EU-voorzitter heeft overgenomen. Op dat moment is achter de schermen al duidelijk geworden dat veel lidstaten weinig op hebben met de ambities voor schonere lucht van de Europese Commissie. Een ambtenaar van de Commissie ‘schrok’ daar nogal van, aldus de Nederlandse diplomaten. Met name bij de Oost-Europese landen staat luchtkwaliteit ‘niet hoog op de agenda’. Een van hen – de naam is doorgestreept – blijkt zelfs helemaal ‘niks’ te willen doen. De richtlijn wordt gezien als ‘grote bedreiging’ voor de landbouw en de angst bestaat dat de uitstoot niet kan worden teruggedrongen ‘zonder de landbouwsector ernstig in te krimpen’. Dit terwijl er juist ambitie bestaat om de productiviteit in de landbouw te ‘vergroten’, zo laat één van de lidstaten weten.

Toeval of niet, de nieuwe berekeningen raken de landbouwemissies het hardst. Zo gaat ammoniak, dat al van 34 naar 27 procent was teruggebracht, nu naar een povere 18 procent reductie in 2030. Maar methaan krijgt de hardste klap. De EU-milieuministers willen er vanaf: ‘De Milieuraad is eensgezind om methaan te schrappen’.

Kortlevende klimaatvervuilers

Ondertussen knaagt de vraag: waarom nam het Planbureau methaan niet mee in de Nederlandse herberekeningen? “Ons rekeninstrumentarium is niet geschikt voor methaan”, voert Winand Smeets van het PBL aan. “Er was niet genoeg tijd en de urgentie ontbrak.” In het voorwoord staat de belangrijkste verklaring: ‘De emissiereductie van methaan wordt al voorzien in internationale klimaatafspraken en is daarom buiten deze analyse gelaten.’ Dat klinkt bekend. Het is precies de hefboom die ook de landbouwlobby gebruikt.

Dat moet de Climate and Clean Air Coalition een doorn in het oog zijn. Deze VN-organisatie hamert erop dat ‘kortlevende klimaatvervuilers’ als methaan via klimaatmaatregelen én luchtkwaliteitsmaatregelen moeten worden aangepakt. Bovendien hebben bij de klimaatafspraken in Parijs slechts twaalf landen verklaard iets aan dit type broeikasgassen te willen doen. Iets dat betrokkenen kunnen weten.

Krimp is taboe

Anne Knol van Milieudefensie vindt dat het PBL nog een kans heeft laten liggen. Het instituut heeft vooral onderzocht hoe met technische maatregelen luchtvervuiling kan worden aangepakt. “Minder dieren, minder auto’s, beter openbaar vervoer; dergelijke maatregelen ontbreken volledig in het rapport.” Die zaken zijn wel degelijk besproken tijdens de rondetafelgesprekken die het ministerie voor Infrastructuur en Milieu hield met industrie, bedrijfsleven, landbouw en maatschappelijke organisaties als het Longfonds, Milieudefensie en Natuur en Milieu. Een ambtenaar van het ministerie verdedigde zich tijdens zo’n rondetafelgesprek: “Volumemaatregelen moeten een plek krijgen in de politiek.” Maar daar is het onderwerp nog grotendeels taboe.

De realiteit is dat Europees beleid een krimp van de veestapel de pas heeft afgesneden. Louise Duprez van de milieulobby European Environmental Bureau: “De lobby laat het belangrijkste argument onbesproken: door de afschaffing van het melkquotum zijn bedrijven gedwongen meer beesten te houden om winst te kunnen blijven maken. Alles is gericht op groei.” Nederlandse cijfers lijken haar gelijk te geven. De Rabobank verleende afgelopen jaren miljarden aan kredieten aan melkveebedrijven. LTO Nederland verwacht een groei van tien procent.

Keukentafels

Zonder alternatieven voeren de rampscenario’s van Copa-Cogeca en landbouwgezinde politici de boventoon. “De vleesproductie daalt bij nieuwe emissienormen met 56 procent”, sombert Evangelos Koumentakos van Copa-Cogeca in zijn Brusselse kantoor. “En die productie is verbonden met de voedingsindustrie, granen, grasland. Het grotere verhaal is nog zorgwekkender.” Volgens CDA-Europarlementslid Annie Schrijer-Pierik zijn de zorgen groot aan de keukentafel op de boerderij. “Je jaagt boerengezinsbedrijven weg en daarmee ook de voedselproductie”, betoogt ze in haar kantoor in het parlementsgebouw. “Die mooie koeien uit de Oostenrijkse bergen moeten dan op stal. Je gaat naar een veel intensievere vorm van landbouw, met geïmporteerde soja in plaats van gras. Als voedselproductie uit Europa verdwijnt, zal het net zo worden als met olie en gas: onderwerp van oorlogen.”

Leiden emissieplafonds inderdaad tot het failliet van de Europese boerenstand? In maart 2014 concludeerde het PBL nog in een Europees onderzoek: “Als Europeanen hun vleesconsumptie halveren, levert dat veel milieuwinst op, is er minder water- en luchtvervuiling. Het risico op hart- en vaatziekten daalt fors. Europa wordt een exporteur van granen en hoeft vijfenzeventig procent minder soja te importeren.” Bovendien wordt tachtig procent van de ammoniak uitgestoten door vijf procent van de boerenbedrijven, stelt Eickhout. “Het gaat hier om multinationals, die hebben geen keukentafel.”

Laatste ronde

De onderhandelingen over de luchtkwaliteitsrichtlijn gaan op 1 juni de laatste ronde in. Huidige EU-voorzitter Nederland wil dit op 8 juni afronden. Voor ammoniak en methaan is weinig hoop meer. Bas Eickhout zit ook bij de gesprekken: “Schrappen kan, zolang het totale resultaat maar een halvering van het aantal vroegtijdige sterfgevallen in 2030 inhoudt. Dat is de ondergrens van het Europarlement.” Het betekent dat methaan eruit kan en de ambitie voor ammoniak nóg verder omlaag. Ondanks dat zouden landen als Hongarije, Roemenië en Bulgarije nog steeds dwarsliggen. Eickhout: “Probleem is ook dat de grote landen als Duitsland, Frankrijk en Italië er niet strak opzitten. Oorzaak is de landbouwlobby. Die hebben hier het debat gekaapt.”

Epidemioloog Bert Brunekreeft van de Universiteit Utrecht vreest dat mens en natuur weinig winnen bij deze richtlijn. “Lidstaten hebben de nare gewoonte om de doelen ver weg aantrekkelijk te maken en er niet meer over te praten als de deadline naderbij komt.” Die bewering wordt gestaafd door cijfers over de lucht die Europarlementariërs nota bene zelf inademen. De Europese Commissie stelt Brussel in deze zelfde week in gebreke voor de overschrijding van de normen voor stikstofdioxide. “Terwijl de stad tien jaar de tijd heeft gehad, vóór de inwerkingtreding van de grenswaarden, om zich voor te bereiden op de naleving van de richtlijn.”

Dit artikel is het eerste in een onderzoeksjournalistieke serie over de lobby rond Europese luchtkwaliteitsnormen, in opdracht van Down to Earth, en was een samenwerking van Vincent Harmsen, Berna van Vilsteren en Sjors van Beek.

Down to Earth is het journalistiek onafhankelijke magazine over milieu en de milieubeweging, mogelijk gemaakt door Milieudefensie. De onafhankelijkheid is vastgelegd in ons redactiestatuut. Down to Earth financiert onderzoeksjournalistiek over milieuonderwerpen.