Ecuador wil via de VN een mensenrechtenverdrag met bindende regels voor bedrijven voor elkaar krijgen. Zo zouden natuurbeschermers eindelijk multinationals kunnen aanvechten. Maar de rijke landen liggen dwars. Ook de Europese Unie. Waar en waarom werd die beslissing genomen? Op zoek naar verantwoordelijkheid in het labyrint dat de Europese Unie heet.
Nigeria bungelt al jaren in de onderste regionen van de jaarlijkse corruptie-index van Transparency International. Het land lijdt onder etnisch en religieus geweld, lekkende olie en grondwatervervuiling. Begin 2016 is een groep van veertigduizend Nigerianen de decennialange vervuiling helemaal zat en klaagt oliebedrijf Shell aan voor een Britse rechtbank. Vertrouwen in het corrupte Nigeriaanse rechtssysteem hebben ze niet meer. Maar het Hooggerechtshof in Londen beoordeelt de aanklacht een jaar later als niet ontvankelijk: voor een conflict met de Nigeriaanse Shell-dochter SPDC (Shell Petroleum Development Company) moeten ze zich toch echt weer wenden tot een rechtbank in Nigeria zelf. Tot wanhoop van de Nigeriaanse vissers. Want de vervuiling gaat door. In 2015 telt Amnesty International maar liefst honderddertig nieuwe olielekken in de Nigerdelta.
“Er zijn weinig plekken op aarde waar de impact van multinationals op milieu en leefomgeving duidelijker zichtbaar is”, constateert de Nigeriaanse diplomaat Hashimu Abubakar daarom begin maart 2017 in de grote, ronde conferentiehal in het Palais de Nations van de VN in Genève. De lidstaten van de VN-Mensenrechtenraad zijn hier bijeengekomen om te vergaderen over uiteenlopende onderwerpen als de conflicten in Congo, Syrië en de Europese vluchtelingencrisis. En over het UN Binding Treaty on Business & Human Rights. Dit nieuwe VN-Mensenrechtenverdrag, waartoe Ecuador met Zuid-Afrika in 2014 de aanzet gaf, zou het eindelijk makkelijker mogelijk maken om multinationals als Shell, Monsanto of Unilever op internationaal niveau aan te klagen voor zaken als mensenrechtenschendingen op Indiase theeplantages, milieuvervuiling in Nigeria of betrokkenheid bij corruptie.
Via een videoverbinding met Ecuador presenteert Ecuadoraanse VN-ambassadeur María Fernanda Espinosa een nieuw rapport aan de Verenigde Naties. Espinosa was voorzitter van de intergouvernementele werkgroep ter voorbereiding op het VN-Mensenrechtenverdrag. Nu de voorbereidende gesprekken zijn afgerond kunnen de onderhandelingen in oktober van start gaan, zegt ze. Bijna alle ontwikkelingslanden reageren enthousiast op Espinosa’s aankondiging. De rijke landen negeren het verdrag echter volkomen: niemand van de Europese en Noord-Amerikaanse VN-missies noemt de start van hun onderhandelingen in hun speeches.
Hoe komt het dat de Europese lidstaten – die binnen de VN altijd gezamenlijk spreken via de EU-voorzitter – helemaal niets zeggen over een mondiaal mensenrechtenverdrag? We bellen, e-mailen en zoeken in documenten om erachter te komen: wie besliste hier eigenlijk over?
Stil verzet
Die afwijzende houding van zelfverklaard mensenrechtenbeschermer Europa heeft al vele wenkbrauwen doen fronsen in Genève, vertelt Luis Espinosa-Salas na afloop van de VN-Mensenrechtenraad in maart. Vanaf het begin van de gesprekken in 2014 hebben de rijke landen alle diplomatieke registers opengetrokken om de totstandkoming van een bindend verdrag tegen te werken zoals uitgebreid te lezen is in het eerste deel van deze serie. “Het verzet van lidstaten die zelf thuishaven zijn van veel multinationals, stuit tegen de borst”, zegt de Ecuadoraanse diplomaat. “Wel andere landen de les lezen over mensenrechtenschendingen maar niet aan willen schuiven bij een verdrag als dit is natuurlijk raar.”
Europa wil koste wat kost vasthouden aan de United Nations Guiding Principles (UNGP’s): een set vrijwillige richtlijnen die de VN in 2011 onder leiding van de diplomaat John Ruggie opstelden, zoals te lezen in het kader onderaan.
De VS, Zuid-Korea, Japan en alle Europese landen stemden tegen de Ecuadoraanse resolutie, boycotten de eerste overlegsessies en probeerden de oprichting van de verdragswerkgroep te belemmeren. Als dat niet lukt besluiten de EU-lidstaten alsnog aan te schuiven bij de werkgroep onder leiding van María Fernanda Espinosa. Nu de Ecuadoraanse politica enkele Europese suggesties in het verdrag heeft overgenomen, zijn er – volgens de EU zelf – geen obstakels meer om aan de werkgroep deel te nemen. Toch blijkt uit vergadernotulen dat Europese diplomaten ook daar de kont tegen de krib zijn blijven gooien. Tot aan het moment dat de start van de verdragsonderhandelingen eind 2016 langzaamaan onvermijdelijk beginnen te geworden, benadrukken de Europeanen in de werkgroep nog het nieuwe verdrag te ‘betreuren’ en dat ‘dit nieuwe initiatief prematuur is en verdeeldheid zou kunnen zaaien’.
Zelfs nadat Espinosa de onderhandelingen in maart aankondigt duurt het stille verzet van Europa voort. Althans, zo lijkt het. Woorden zijn immers cruciaal in de wereld van de internationale diplomatie; iets negeren verraadt vaak evenveel over politieke prioriteiten als iets expliciet benadrukken. Dat ambassadeur Olaph Terribile van huidig EU-voorzitter Malta het VN-Mensenrechtenverdrag negeerde tijdens de VN-vergadersessie in Genève waar nota bene het verdrag werd aangekondigd, is dan ook opvallend.
Spreektijd
Toch, van het moedwillig negeren van het VN-Mensenrechtenverdrag is nooit sprake geweest, verdedigt Bernard Hamilton zich in een e-mail. Hij is missiehoofd van Malta, op dit moment EU-voorzitter, die gedurende 2017 de Europese stem vertegenwoordigt op het internationale toneel. Maltees ambassadeur Terribile kon in Genève niet het gehele Europese statement uitspreken, vanwege het onverwacht grote aantal insprekers en de daardoor ingekorte spreektijd, zo benadrukt Hamilton. De volledige Europese tekst is na afloop van de VN-bijeenkomst in zijn geheel te lezen op internet.
In de tekst verwijst Europa inderdaad naar de aankomende verdragsonderhandelingen, en wel in de allerlaatste alinea:
Inkorting van de spreektijd is niet ongebruikelijk bij dit soort vergaderingen. Rekenden de samenstellers van de tekst er wellicht op? Feit blijft dat het de EU goed uitkwam dat niet het hele statement kon worden uitgesproken. Op de vraag of er misschien bewust voor gekozen is het verdrag als laatste in de speech (en uiteindelijk dus niet) te noemen – om zo een signaal af te geven over de politieke relevantie – wil Hamilton niks kwijt. Ook een medewerker van de Geneefse EU-delegatie verontschuldigt zich in een telefoongesprek dat hij hier niets over kan zeggen. Teksten als dit, zegt hij, komen meestal ‘informeel tussen in Genève aanwezige lidstaten’ tot stand.
Buitendienst
Ondanks die zalvende woorden lijkt er echter wel degelijk meer aan de hand dan een toevallige inkorting van spreektijd. Want ook waar precies is besloten binnen de EU om het Ecuadoraanse initiatiefverdrag te torpederen blijft in nevelen gehuld. Binnen de VN heeft de EU als niet-lidstaat formeel immers
helemaal niks te zeggen. Toch opereren Europese landen altijd gezamenlijk en is de positie die ze innemen in de VN van grote invloed – al is het maar omdat veel ontwikkelingslanden vaak naar Europa kijken voor moreel leiderschap in internationale aangelegenheden.
Voor Europa zelf is het vooral van belang om op het internationale toneel te allen tijde met eensgezinde stem te spreken. De tijd dat de Europese mogendheden de machtigste ter wereld waren is namelijk voorbij en ook voor de werking van de Europese interne markt moeten politieke verschillen tussen lidstaten zo klein mogelijk blijven. Om die gemeenschappelijke lijn te bewaken is in 2007 de European External Action Service (EEAS) in het leven geroepen.
Tijdens VN-vergadersessies in Genève zit die Europese buitendienst als passieve toeschouwer ingeklemd tussen het Vaticaan en de Palestijnse Autoriteit. Toch speelt ze een cruciale rol in het uitlijnen van de Europese standpunten binnen de VN, bijvoorbeeld over mensenrechten. Persmedewerker Virginie Battu van de Europese Raad legt uit: “Het lastige is dat er in het geval van mensenrechten geen officieel EU-beleid is geformuleerd. Daarover beslissen de ministers van de lidstaten zelf in de Europese Raad. Ervoor zorgen dat de daar ingenomen positie vervolgens eensgezind wordt uitgedragen in Genève of New York is de taak van EEAS.”
Geen officieel beleid
Als er geen EU-beleid is op mensenrechten, hoe komt dat gezamenlijke inhoudelijke EU-standpunt over het VN-Mensenrechtenverdrag dan tot stand? Besluiten over mensenrechten worden genomen binnen één van de tientallen themawerkgroepen van de Europese Raad, namelijk de ‘Groep rechten van de mens’, vooral bekend onder de afkorting COHOM. In deze raadswerkgroep zitten voornamelijk ambtenaren van de lidstaten, zij zorgen dat alle verschillende lidstaten komen tot een eensgezind standpunt.
Hier zit een rare kronkel in het systeem: aangezien mensenrechten geen Europees beleidsonderwerp zijn vinden er binnen COHOM ook geen officiële stemmingen plaats, slechts besprekingen, verontschuldigt woordvoerder Battu zich. Volgens haar is het dan ook onmogelijk om te achterhalen welke posities lidstaten hebben ingenomen over het mensenrechtenverdrag: “Uiteindelijk moeten alle lidstaten het unaniem eens worden tijdens die besprekingen. Allerlei standpunten en beraadslagingen worden getafeld en verdwijnen weer totdat iedereen het eens is. Er bestaan helaas geen officiële stemlijsten die je zou kunnen raadplegen.”
Uit het unaniem ingenomen COHOM-standpunt is dus wel af te leiden dat dat – uiteindelijk – alle Europese landen vanaf het allereerste moment tegen de plannen zijn. Dus ook Nederland.
Nederlandse positie
Dat ons land nooit een voorstander is geweest van een bindend verdrag voor multinationals, blijkt bovendien ook uit een brief die toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans in juni 2014 aan de Tweede Kamer stuurt.
Zo laat Timmermans, tegenwoordig vicepresident van de Europese Commissie, optekenen. En:
In oktober 2016 spreekt ook het Europese Parlement zich over het onderwerp uit. De Europarlementariërs laten juist een kritisch geluid horen naar hun bestuurlijke collega’s binnen Europa: 569 van de in totaal 751 Europarlementariërs steunen een resolutie waarin ze de andere Europese instituties oproepen tot een ‘constructieve houding’ tegenover het Ecuadoraanse verdragsinitiatief. Timmermans’ eigen PvdA-fractie breekt daarbij de kabinetslijn en spreekt zich samen met de rest van de Europese sociaaldemocraten uit vóór een bindend VN-Mensenrechtenverdrag.
Onze Nederlandse regeringspartij VVD onthoudt zich hierbij juist van stemming en volgt daarmee zo goed en zo kwaad als het kan het Nederlandse regeringsstandpunt. “De enige reden waarom de VVD niet tégen deze resolutie gestemd heeft is omdat wij niet te boek willen staan als tegenstanders van mensenrechten”, verklaart partijsecretaris Alexander Kolks namens de Brusselse VVD-delegatie. “Onze partij is voorstander van een aansprakelijkheidsrelatie als het gaat om bedrijven en mensenrechtenschendingen. Maar niet via maatregelen die een heleboel lastenverzwaringen voor het bedrijfsleven met zich meebrengen terwijl we niet eens weten of ze zinvol zijn.”
Voorzitter
Het zijn dus de lidstaten zelf die zich, ondanks de kritiek van de Europese parlementariërs, tegen het Ecuadoraanse verdragsvoorstel keren. Maar dat is niet het hele plaatje. Want de invloed van de buitendienst EEAS op de besluitvorming blijkt groter dan wordt toegegeven, zo blijkt uit opgevraagde documenten.
Deze relatief onbekende EU-buitendienst huist in een klein gebouw aan Schumanplein in Brussel, ingeklemd tussen de massieve hoofdkwartieren van de Europese Commissie en de Europese Raad. EEAS moet het doen met een voor Brusselse begrippen bescheiden budget van 700 miljoen euro (de Commissie zelf geeft dit jaar alleen aan tijdelijke arbeidskrachten al 130 miljoen uit) en staat onder leiding van Europees Hogevertegenwoordiger voor Buitenlandbeleid – en tweede vicepresident van de Europese Commissie – Federica Mogherini. De Europese buitendienst is niets meer dan een neutraal uitvoeringsorgaan, in dienst van andere Europese instellingen en de lidstaten, verzekert een EEAS-medewerker in een telefoongesprek.
De realiteit blijkt weerbarstiger. Want naast gedienstig uitvoerder blijkt de Brusselse EEAS wel degelijk direct betrokken bij het formuleren van het Europese standpunt over mensenrechten. De vergadersessies binnen de mensenrechtengroep COHOM worden namelijk voorgezeten door de EEAS. En daar stelt de dienst zich alles behalve neutraal op. In notulen van verschillende COHOM-bijeenkomsten in 2014 is te lezen dat de buitendienst van de Europese Commissie zélf fel van leer trekt tegen het mensenrechtenverdrag.
Zo roept de buitendienst binnen COHOM de lidstaten op om:
In Genève probeert Ecuador ondertussen de Europese tegenstand tegen het VN-Mensenrechtenverdrag te breken door individueel met EU-lidstaten in gesprek te gaan.
Zo waarschuwt een EEAS-medewerker in oktober 2016 daarop nog in een e-mail vanuit Genève naar Brussel.
Uiteindelijk gaat Europa toch overstag en schuift schoorvoetend aan bij de onderhandelingen.
Wandelgangen
Ondanks de felle tegenstand is Ecuador blij dat de EU met al zijn juridische kennis uiteindelijk toch meedoet aan de onderhandelingen. Veel VN-delegaties begrijpen hoe lastig het voor de EU is om steeds een gezamenlijk standpunt te formuleren, spreekt Luis Espinosa-Salas begripvol. Daarbij, zo bezweert de Ecuadoriaanse diplomaat, zijn veel Europese diplomaten in informele gesprekken met een goed glas wijn veel minder gekant tegen een VN-Mensenrechtenverdrag dan hun overheden in Brussel. In de brede wandelgangen van het Palais de Nations van de VN in Genève spelen interne marktafwegingen en bedrijfsbelangen nou eenmaal minder een rol dan bij de EU in Brussel. “De Verenigde Staten doen sinds Henry Kissinger geen enkele concessie aan het idee dat bindende afspraken voor bedrijven overbodig zijn. Europeanen zijn daarin stukken toegeeflijker”, relativeert hij de situatie lachend. “Al blijft het natuurlijk de vraag hoe al die goede wil zich uiteindelijk in Europees beleid vertaald.”
Bij gebrek aan Europees beleid op mensenrechten, ligt de verantwoordelijkheid voor het Europese standpunt verspreid door het Europese bureaucratische labyrint, bij ‘informele gesprekken in wandelgangen’, een werkgroep zonder officiële stemlijsten en, vooral, een buitendienst die zich alles behalve neutraal opstelt.
Dit is deel 2 in een onderzoeksjournalistieke serie over het VN Mensenrechtenverdrag. Lees ook deel 1: De EU is [voor/tegen] mensenrechten. Dat er nog een dwingende kracht is binnen Europa die het standpunt over mensenrechten bepaalt, zien we in het volgende artikel, waarin we kijken naar rol van de bedrijfslobby zelf.
lisa zegt
Ik vraag me af wanneer de mensheid en zeker alle politici/leiders van de wereld (!) gaan inzien dat we dit niet moeten accepteren.
Moeder aarde is afhankelijk van ons allemaal maar zeker voor de komende generaties, hoe leg ik mijn kleinkinderen uit dat ‘volwassen’ mensen zich hier niets van aantrekken:(