Busbedrijven zijn ’too big to fail’

Het komt vaker voor dan je denkt: een busbedrijf dreigt failliet te gaan en wordt met veel pijn, moeite en gemeenschapsgeld overeindgehouden. ‘De markt’ zou het Nederlandse ov goedkoper en efficienter maken. Maar in de praktijk schort het aan controle en perst het gunningsmodel de laatste centen uit de vervoerders. Zoals in Waterland. “Veel keus hadden we uiteindelijk niet.”

Het is rustig rondom het gemeentehuis van Waterland. Wethouder Laura Bromet stuurt haar auto de dijk op richting huis. Een buurtbus met het logo van het Israëlische busbedrijf EBS op de zijkant tuft langs. Dunne flarden mist hangen over de polders ten noorden van Amsterdam. “Ik ben tegenwoordig eigenlijk heel tevreden over EBS”, zegt Bromet terwijl ze in haar keuken een kop koffie inschenkt. “Ik hoor al tijden niets meer over financiële problemen.”

Waterland lijkt een prachtig voorbeeld van hoe internationaal aanbesteden van openbaar vervoer kan leiden tot tevreden reizigers en een zeer efficiënt busnetwerk. Precies wat Europese en nationale overheden voor ogen hadden toen ze halverwege jaren negentig besloten het openbaar vervoer voortaan aan de markt te laten. Maar de goede verstandhouding tussen Waterland en EBS is niet altijd goed geweest.

Failliet

Het is nog maar vier jaar geleden als de busvervoerder als een donderslag bij heldere hemel aankondigt bijna bankroet te zijn. Om een faillissement nog te kunnen voorkomen presenteert de directie een uitgebreide lijst met interne en externe maatregelen. De voorgenomen volledige herziening van het lijnennet stuit echter op groot verzet binnen de lokale politiek. EBS heeft veel bussen beloofd en EBS moet veel busverbindingen blijven leveren, roepen wethouders, gemeenteraadsleden en reizigersorganisaties om het hardst. Elke geschrapte lijn betekent potentieel ontevreden burgers.

Uiteindelijk lukt het alle betrokkenen om onderlinge geschillen aan de kant te schuiven en EBS overeind te houden. Vier jaar later draait EBS zwarte cijfers en wordt door reizigers beter beoordeeld dan welk busbedrijf in Nederland dan ook. Maar hoe kon een ov-bedrijf dat in Israël al sinds 1933 elke dag duizenden reizigers vervoert, in Nederland zo snel in de problemen komen? We gaan op zoek en vinden verdwenen consultants, een nooit gebouwde remise en een aanbesteding die te mooi leek om waar te zijn.

Twijfel

De kern van het openbaar vervoer in Waterland is een dagelijkse busverbinding tussen Amsterdam en de forensendorpen ten noorden daarvan. Het wegennet in de polder is niet toegesneden op grote stromen autoverkeer, dus veel inwoners zijn afhankelijk van de bus. Als EBS eind 2013 bekendmaakt hoe slecht het er financieel aan toe is, rijden de rode en gele bussen al ruim twee jaar netjes hun rondes. Maar achter de schermen maakt het Israëlische moederbedrijf al ruim een jaar miljoenen euro’s over om de Nederlandse dochteronderneming overeind te houden. Voor de Israëlische managers is de maat ondertussen vol. Bromet: “Er wonen hier tienduizenden mensen die elke dag met de bus naar hun werk gaan. Als je busvervoerder dan opeens op instorten staat, is dat heel griezelig.”

EBS heeft hoog ingezet op de aanbesteding voor de concessie Waterland door extreem veel bussen aan te bieden op de regionale spitslijnen. De inschrijving van EBS is zo scherp dat ook de Amsterdamse Vervoerregio – de overheidsinstantie verantwoordelijk voor het aanbesteden van ov in en rond Amsterdam – in eerste instantie verbaasd reageert. Het aanbod lijkt te mooi om waar te zijn: een eindeloze stroom spitsbussen, fonkelnieuw materieel en op dat moment nog nieuwe innovaties als Wifi in de bus.

De Vervoerregio gaat er echter vanuit dat de berekeningen van EBS kloppen en gunt het Israëlische bedrijf het voordeel van de twijfel. In 2011 wordt het concessiecontract ondertekend, vertelt Peter de Winter namens de Vervoerregio. “Wij hebben geen toegang tot essentiële bedrijfsgegevens en kennen de exacte calculaties van de vervoerders niet als ze inschrijven op een aanbesteding. Daardoor kunnen we ook niet exact nagaan of een vervoerder bewust met verlies inschrijft om zo de markt te veroveren of dat ze simpelweg een geniaal kostprijsmodel heeft ontwikkeld.”

Rekenfout

Het gebrek aan controle zet de deur open voor enorme problemen. Want al snel blijkt dat EBS een rekenfout heeft gemaakt. De hoge busfrequentie tijdens de ochtendspits is financieel haalbaar gemaakt door de overdag grotendeels lege bussen in Amsterdam te stallen. EBS wil daarvoor een tweede busremise bouwen aan de Aambeeldstraat in Amsterdam-Noord. Tijdens de avondspits kunnen al die bussen vol met passagiers dan weer terug richting Purmerend. Maar in de aanbesteding hebben de medewerkers van EBS en de Vervoerregio een belangrijk detail over het hoofd gezien. Waar Israëlische chauffeurs uitklokken op het moment dat ze de bus verlaten, moeten hun Nederlandse collega’s volgens cao-afspraken hun dienst beëindigen waar hij begon. De chauffeurs moeten allemaal terug naar Purmerend en de busvloot dus ook. Het plannetje van EBS gaat niet door en de bouw van de nieuwe remise wordt gestaakt.

Die ogenschijnlijk kleine fout zou het busbedrijf twintigduizend euro per maand gaan kosten, rekent EBS-directeur Wim Kurver voor: “Wij hebben tweehonderd bussen; het kost per dag veertigduizend euro alleen al om het materieel op de weg te houden. Maar slechts de helft daarvan was ingecalculeerd in de oorspronkelijke projectbegroting van EBS. Uiteindelijk heeft dat ons tientallen miljoenen euro’s gekost.” Als hij medio 2011 – na de aanbesteding – directeur van EBS wordt, is hij stomverbaasd over de financiële puinzooi die hij er aantreft. Meerdere malen trekt hij aan de bel bij zijn superieuren. Als in de loop van 2013 het voortbestaan van het complete bedrijf in het geding komt, onderneemt Kurver actie. Hij stelt een reddingsplan op van in totaal negentien punten en neemt de hele dienstregeling op de schop. Kurver wil (nog) meer nadruk leggen op de drukke – en dus winstgevende – spitsverbindingen, op meer toeristenbussen richting Volendam en enkele onrendabele dorpslijnen schrappen.

Weinig keuze

Het plan van Kurver past haarfijn binnen de juridische bewegingsruimte die de concessieafspraken bieden. Om mogelijke onrust op gemeenteniveau desondanks voor te blijven, organiseren EBS en de Vervoerregio samen een serie inspraakavonden bij de verschillende gemeentes in Waterland, kijkt verkeersmedewerker Niek Zwaag na in zijn agenda. De gemeentes hebben binnen de Vervoerregio alleen adviesrecht. Maar tot groeiende frustratie van Vervoerregio en EBS zijn het juist die gemeenteraden die steeds tegengas geven en daarmee het draagvlak onder de plannen dreigen weg te slaan. Pas na veel wikken en wegen stemt Waterland pas in met de voorgestelde wijzigingen om zo te voorkomen dat er een volledige nieuwe aanbestedingsprocedure opgestart moet worden.

“In eerste instantie wilde moederbedrijf Egged simpelweg heel veel lijnen schrappen om EBS te redden. Daar zijn wij meteen pontificaal voor gaan liggen. Als je op een concessie inschrijft, kun je niet opeens achteraf gaan snijden omdat je niet kunt leveren”, zegt Peter de Winter van de Vervoerregio Amsterdam. Binnen de herschrijving van het lijnennet door Kurver zouden weliswaar ook buslijnen sneuvelen, maar zou EBS wel degelijk blijven leveren wat beloofd was, benadrukt De Winter. De koppige afwijzing daarvan door de gemeenteraden in Waterland viel bij de Vervoerregio dan ook in slechte aarde, herinnert hij zich. “Zonder dat reddingsplan was het slechtst denkbare scenario uitgekomen en was EBS failliet gegaan. Dat hadden de gemeentes in Waterland ook niet gewild.”

“Wij kregen honderden mailtjes en telefoontjes van burgers die bang waren dat de bus zou ophouden met rijden,” verzucht verkeersmedewerker Niek Zwaag. “De lokale politiek wordt nog steeds afgerekend op de kwaliteit van het openbaar vervoer, terwijl we er in feite geen controle meer over hebben. Veel keus hadden we uiteindelijk dus niet.”

Banklening

Begin 2014 keurt de Vervoerregio het reddingsplan van EBS met instemming van alle gemeenteraden goed. Maar een jaar later doet de ov-autoriteit een tweede noodgreep: zij neemt de banklening van 30,7 miljoen euro over die EBS aanging om de aanschaf van tweehonderd gloednieuwe bussen te kunnen betalen. “Het spande er destijds nogal om of EBS de crisis zou overleven”, licht De Winter toe. “EBS kon veel geld besparen door niet meer maandelijks af te hoeven lossen tegen de hoge rente uit die tijd. Door de lening over te nemen hebben we als Vervoerregio de pandrechten op het materieel kunnen zekerstellen. Daardoor kunnen wij in het geval van een faillissement zelf continuïteit van het openbaar vervoer garanderen.”

Volgens De Winter is het overnemen van zo’n banklening niet abnormaal; de meeste openbaar vervoersautoriteiten houden ruimte in hun begroting vrij voor het meefinancieren van materieel. Dat neemt niet weg dat EBS de concessie op basis van een onrealistische inschrijving heeft binnengehaald en vervolgens overeind gehouden moest worden met gemeenschapsgeld. Omdat de Vervoerregio’s de inschrijvingen niet doorrekenen, zijn ze aangewezen op de informatie die bedrijven als EBS verstrekken. Informatie die regelmatig niet helemaal realistisch blijkt – mede dankzij het internationale karakter van de aanbestedingen.

Consultants

Op het moment dat EBS wordt opgericht is moederbedrijf Egged binnen enkele jaren uitgegroeid tot de grootste vervoerder in Polen. Egged moet inkrimpen op de Israëlische markt en wil daarom uitbreiden in Europa. Het Nederlandse openbaar vervoer wordt sinds 2001 openbaar aanbesteed. Sindsdien ligt de verantwoordelijkheid bij de provincies en de Vervoerregio’s; Nederland is opgeknipt in ruim dertig vervoersconcessies. In 2010 ontvangt de voorzitter van Egged in Israël een e-mail van de Vervoerregio Amsterdam. Die heeft vijf internationale ov-bedrijven aangeschreven voor de busconcessie in Waterland. Voor Egged is Waterland een ideale volgende stap. Nederland is veilig, kent duidelijke regels en een stabiele overheid. Krap een half jaar later is de oprichting van EBS een feit en wint het de aanbesteding.

Maar de Nederlandse ov-markt zit voor het Israëlische bedrijf nog vol geheimen. EBS-directeur Wim Kurver: “De inschrijving was feitelijk gebaseerd op de openbaar vervoermarkt in Israël en Polen. Mijn persoonlijke inschatting is dat de projectorganisatie deze fout door culturele problemen door de mazen heeft laten glippen”, traceert hij de miljoenenfout achteraf. Voor het omzeilen van dergelijke problemen had Egged het adviesbedrijf HTM Consultancy in de arm genomen; een adviestak van het Haagse trambedrijf HTM met veel internationale ervaring. Toch zien ook zij de gewraakte cao-afspraken over het hoofd.

Enkele jaren later blijkt niemand daar nog over te willen praten. De betrokken Poolse medewerker is drie jaar geleden vertrokken en het Poolse management laat via een e-mail weten ‘te ver van EBS af te staan om relevant commentaar te kunnen geven’. De inmiddels gepensioneerde directeur van HTM Consultancy is via mail en telefoon onbereikbaar. Van het originele aanbestedingsteam is alleen voormalig HTM-consulent Nino Zambara nog traceerbaar. Hij werkt tegenwoordig bij de Europese Commissie in Brussel en geeft in een haastig telefoongesprek uitdrukkelijk aan geen medewerking te willen verlenen aan dit artikel. HTM Consultancy zelf bestaat inmiddels niet meer.

Perverse prikkels

Maar ook zonder een falend consultancybureau zijn problemen als die van EBS geen uitzondering. Aanbestedingsprocedures lopen met enige regelmaat uit op rechtszaken. Vervoerders schrijven onder de kostprijs in om maar concessies te kunnen winnen en toegang te verwerven tot buitenlandse markten. Als dat misloopt moeten ze door overheden overeind gehouden worden.

Wijnand Veeneman, universitair hoofddocent aan de Technische Universiteit Delft, is co-auteur van het in 2011 verschenen boek Graaiers of Redders over de effecten van marktwerking op onder meer het ov. “Liberalisering heeft de belastingbetaler veel geld opgeleverd, het hele systeem is efficiënter geworden. Maar marktwerking is geen utopie”, vindt de onderzoeker. “De prikkel om een concessie binnen te halen kan dermate groot zijn dat er dingen over het hoofd worden gezien.”

Het openbaar vervoer weer terugbrengen in staatshanden vindt Veeneman duur en onwenselijk. Wel heeft de overheid een belangrijke rol bij het voorkomen van problemen met te scherpe aanbestedingen of het eenzijdig niet nakomen van afspraken door steeds machtiger wordende openbaar vervoerconglomeraten. “Als allerlei grote buitenlandse bedrijven zich opeens staan te verdringen om de markt op te komen, dan weet je bijna zeker dat er concessies in handen gaan vallen van bedrijven die de aangeboden diensten niet kunnen waarmaken. Het is nu de taak van overheden om biedingen kritischer te beoordelen en zo de cowboys van de markt af te houden.”

Leermoment

Maar gezien de problemen bij EBS en steeds meer anderen werkt die kritische beoordeling van binnenkomende biedingen dus niet goed. Met openbaar vervoer is immers belastinggeld gemoeid, waardoor overheden gedwongen zijn vervoersbedrijven primair te beoordelen op de beste prijs-kwaliteit verhouding, legt Peter de Winter van de Vervoerregio uit: “Natuurlijk hebben wij voor gunning vragen gesteld aan EBS ter verificatie. We hebben hen uitgebreid gewezen op hun verantwoordelijkheid om na gunning de concessie onverkort uit te voeren. Maar feitelijk hebben wij bij een scherpe inschrijving verder geen weigeringsgronden. Aanbesteden draait nu eenmaal om de beste verhouding tussen prijs en kwaliteit omdat er gemeenschapsgeld in het geding is. Juridisch gezien kunnen wij een vervoersbedrijf alleen een concessie weigeren als het zonneklaar is dat de continuïteit van het ov gevaar loopt bij gunning.”

Wel waren de problemen in Waterland voor de Amsterdamse Vervoerregio een belangrijk leermoment, benadrukt hij. Sommige bedrijfsinformatie blijft nu eenmaal geheim, maar de Vervoerregio blijkt wel meer om controle uit te kunnen oefenen dan ze deed voor het debacle met EBS. “We vragen tegenwoordig een veel uitgebreidere financiële onderbouwing om beter te kunnen controleren of de bieding wel klopt,” verklaart De Winter. Waarom gebeurde dat niet eerder? Ondanks meerdere financiële problemen rondom hun aanbestedingen, vatte de gedachte dat ov-bedrijven ook echt om konden vallen, maar langzaam post. De Winter: “Voor EBS bijna omviel was het voor ons ondenkbaar dat een ov-bedrijf zomaar failliet kon gaan. Dat dachten we voor 2008 ook over banken. Door meer financiële details te vragen kunnen we een vervoerder nu wel voor de aanbesteding uitsluiten als deze te zeer onder de kostprijs zit.”

 

Wijnand Veeneman ziet daarentegen meer heil in het wegnemen van perverse marktprikkels dan in achteraf doorrekenen. “Overheden kunnen de complexiteit van de aanbestedingen verlagen en de prikkels om heel scherp en risicovol in te schrijven beperken. Bijvoorbeeld door een gunningsmodel te kiezen dat niet de laatste centen uit de vervoerders perst.”

Europa

Wat Veeneman in feite beschrijft is dat de huidige vorm van marktwerking op het openbaar vervoer een race naar de bodem uitlokt. Volgens accountantskantoor KPMG wordt de Nederlandse ov-markt de komende jaren bovendien nog veel internationaler wordt dan nu al het geval is – en de concurrentie om concessies dus groter. Het goed georganiseerde Nederland is niet alleen voor EBS maar ook voor andere internationaal opererende bedrijven een ideale testcase voor buitenlandse avonturen. Dat vraagt dus om een sterkere rol van Vervoerregio’s en provincies. Maar als het aan de Europese Commissie ligt, wordt die controlerende rol juist kleiner. Europa lijkt de deuren voor ongecontroleerde marktwerking verder open te willen gooien. Bijvoorbeeld via het internationale dienstenverdrag Trade in Services Agreement (TiSA) – dat een kritische overheidsrol binnen aanbestedingsprocedures wel eens voorgoed onmogelijk zou kunnen maken. Met kostbare gevolgen voor gemeentes, reizigers en ook buschauffeurs.

De ontnuchterende conclusie van ons onderzoek is namelijk dat er achter de tevreden reizigers in Waterland een nog ander verhaal verscholen ligt. En dat verhaal is exemplarisch voor het gevaar van een internationale aanbestedingsmarkt. Naast vervoersefficiëntie kan het concurrentieprincipe blijkbaar ook de perverse prikkels produceren die leiden tot te scherp of onnauwkeurig inschrijven. Bedrijven die wel realistisch inschrijven trekken aan het kortste eind omdat inschrijvingen puur op geld en volume beoordeeld worden. Dat de plannen niet altijd voldoende doorgerekend worden, maakt het risico op fouten groter, maar inherent aan het huidige model is dat hoe dan ook de ondergrens opgezocht wordt. De kosten als het achteraf toch fout gaat, komen vervolgens voor rekening van de samenleving, beaamt wethouder Laura Bromet: “Als we EBS gewoon failliet hadden laten gaan hadden inwoners van Waterland mooi zonder bus gezeten. Door over een evenwichtsbalk te lopen hebben we die problemen kunnen oplossen. Maar in zekere zin zijn zulke busbedrijven eigenlijk too big to fail.”

 

Polderlandschappen

Het is een zonnige winternamiddag in Purmerend. De rode bussen van EBS rijden stapvoets weg uit de remise. Een groepje chauffeurs staat met een kop koffie wat te keuvelen voor hun dienst begint. Het bijna-faillissement van hun werkgever herinneren ze zich nog als de dag van gisteren, vertelt een nog jonge chauffeur voor hij de bus inklimt: “Er zaten heus wel slimme dingen in dat stappenplan. Wij kregen destijds een cursus zuinig rijden.”

Niet veel later zoeven Hollandse polderlandschappen langs. “Maar sindsdien is de druk op het personeel ook verder opgevoerd. Hoe strakker de dienstregeling wordt aangetrokken, hoe minder tijd wij hebben om ons werk goed te doen. Dat gaat ook gevolgen hebben voor de kwaliteit.” Hij zwaait naar een collega. “Reizigers hebben nooit iets gemerkt van de financiële problemen destijds, nooit. Daar zijn we als werknemers trots op. Maar ik heb geen zin om straks met een burn-out op de bank te belanden als er nog meer concurrentie op de markt komt.”