Vlaggen voor FLEGT

Vanaf 3 maart is illegaal gekapt hout in de Europese Unie verboden, dankzij de Europese houtverordening FLEGT. Reden voor een feestje. Maar controle in de landen van herkomst blijft moeilijk. Ook in de EU wordt lang niet al het hout gecontroleerd.

De vlag uit op 3 maart? Nou, dat gaat Saskia Ozinga een tikkeltje te ver. “Maar 25 jaar geleden zou ik wel getekend hebben voor de Europese houtverordening, die de import van illegaal gekapt hout en houtproducten aan banden legt.” Ozinga stond een kwart eeuw geleden aan de wieg van de eerste regenwoudcampagne van Milieudefensie en leidt sinds 1995 de Europese bossenorganisatie FERN.

Op 3 maart wordt in alle EU-lidstaten de Europese houtverordening van kracht. De verordening verbiedt illegaal hout op de Europese markt. Het is het voorlopige sluitstuk van het Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT), het EU-actieplan uit 2003 om de illegale houtkap aan te pakken in de productie- én consumptielanden. Een overwinning voor Milieudefensie, Friends of the Eath Europe en andere milieuorganisaties die hier jarenlang voor hebben gevochten. Ozinga: “Zonder wetgeving is er niets te beginnen tegen illegaal hout. Je moet het probleem aanpakken in de landen van oorsprong, waar corruptie en niet erkende landrechten de basis van de ellende zijn. Tegelijkertijd moet je de import en consumptie van illegaal hout aanpakken.” FLEGT ís dat tweesnijdende zwaard.

Sinds 2003 praat de EU met productielanden over manieren om de houtkap aantoonbaar ‘legaal’ te maken. Ze moeten daarvoor het bosbeheer in overeenstemming brengen met hun eigen (op papier vaak prachtige) boswetgeving en dat onafhankelijk laten controleren. Voorwaarde is ook dat alle belanghebbenden een stem in het proces moeten krijgen. De EU helpt de productielanden in ruil bij het verbeteren van hun bosbeheer.

Voor alle duidelijkheid: legaal hout is niet hetzelfde als duurzaam hout. Legaal hout is gekapt en verhandeld volgens de geldende wet- en regelgeving van het land van herkomst. Het land ziet daar zelf op toe. Legaal hout krijgt een exportvergunning voor de EU. Legaal geproduceerd hout zegt meestal niets over het bosbeheer en de omgang met de lokale bevolking en de arbeiders. Daarover is alleen met aantoonbaar duurzaam hout duidelijkheid.

De onderhandelingen tussen de EU en een houtproducerend land kunnen uitmonden in een Voluntary Partnership Agreement (VPA), een bilateraal akkoord om het probleem van de illegale kap aan te pakken middels een vrijwillig licentiesysteem voor hout. Het voordeel voor een productieland met een VPA is dat het al zijn hout zonder meer kan afzetten in de Europese Unie. Tot nu toe zijn met zes landen verdragen afgesloten, een stuk of vijftien staan in de rij, maar nog geen enkel land heeft zo’n akkoord geratificeerd. Het zal dus nog wel even duren voor het eerste door de EU gecontroleerd legale hout op de Europese markt komt.

Tastbaar

Alle ogen zijn nu gericht op de Europese lidstaten: hoe gaan zij de nieuwe wetgeving controleren. Maar in de productielanden zijn de gevolgen van deze akkoorden vaak veel ingrijpender. Het zijn meestal zeer corrupte landen, die extreem veel illegaal hout kappen en exporteren. Die moeten hun zaakjes nu op orde brengen. Dat leidt tot verrassende resultaten.

In Afrika is de verbazing en het enthousiasme van maatschappelijke organisaties over de VPA-overeenkomsten bijna tastbaar. Meestal voor het eerst in de geschiedenis zitten vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties, en in een enkel geval zelfs bosgemeenschappen zelf, aan tafel met regeringsfunctionarissen om reële problemen te bespreken. Voorwaarde van de EU is immers dat de landrechten van gemarginaliseerde rurale gemeenschappen en inheemse volken moeten worden versterkt, door middel van een proces met álle belanghebbenden.

Roch Euloge N’Zobo, van de mensenrechtenorganisatie OCDH in de Democratische Republiek Congo (DRC), nam deel aan de onderhandelingen in zijn land. “Vroeger reageerde we alleen ad hoc – en meestal te laat – op plannen van de regering. We hadden geen idee hoe we het anders konden doen. Nooit spraken we met vertegenwoordigers van de regering. Dankzij de onderhandelingen, en de steun die we daarbij kregen van de EU, hebben we voor het eerst op een gelijkwaardige manier met de regering gepraat.”

In Congo-Brazaville hebben de onderhandelingen er onder meer toe geleid dat volledig gemarginaliseerde inheemse volken, waaronder de Baka (pygmeeën), toegang tot onderwijs en medische zorg krijgen. De regeringen van Ghana en Liberia schorten tijdens de VPA-implementatie alle controversiële kapvergunningen op. In Indonesië is de onafhankelijke controle op de houtkap bewust niet in handen van een corrupte overheidsinstantie gegeven. Dit werk wordt gedaan door een groot civiel netwerk (JPIK), wat overigens niet meevalt in een ‘land’ van elfduizend eilanden en sterke politieke invloed van de honderden districten. Abu Meridian, coördinator van JPIK, ziet geen donkere wolken aan de lucht. “We werken met plaatselijke mensen en inheemse volken. Ze weten precies wat er gebeurt in de bossen. Ze horen en zien alles.”

Tergend traag

Het gaat te ver om de VPA-overeenkomsten te idealiseren. Nog geen enkel land heeft een VPA geratificeerd, omdat er veel tegenkrachten aan het werk zijn, zegt Saskia Ozinga van FERN. “De vraag is of de lokale corruptie en andere destructieve krachten doorbroken kunnen worden door lokale ngo’s een stem te geven en door onafhankelijke controle, bijvoorbeeld door de media. Dankzij de VPA’s zijn er wel revolutionaire processen aan de gang die veel verder gaan dan we ooit durfden hopen. Het is heel mooi om te zien hoe lokale organisaties in snel tempo emanciperen. In sommige landen, zoals de Centraal-Afrikaanse Republiek, was er bijna niets. En als je nu kijkt…”

De vergelijking van de VPA’s met een Echternachprocessie dringt zich daarom op: drie stappen voor-, twee achteruit. In de meeste landen verloopt het onderhandelingsproces tergend traag en is er veel massage nodig om het aan de gang te houden. Multistakeholderprocessen zijn voor de meeste maatschappelijke organisaties, bedrijven en overheden geen alledaagse kost.

In de studie Forests Stands, voor FERN, concludeert de Britse wetenschapsjournalist Fred Pearce dat het VPA-proces “niet perfect” is. “Voor de meeste landen is het tekenen van een VPA-akkoord slechts het begin van een veel langer en complexer proces van invoering (van de afspraken).” Maar, voegt hij er aan toe, “het zijn juridisch bindende handelsovereenkomsten die tot stand zijn gekomen na uitgebreide consultatie van alle belanghebbenden. Het zou mooi zijn als andere handelsovereenkomsten op dezelfde manier tot stand zouden komen!”

Lachende derde

Criticasters zijn bang dat de Europese houtverordening nog geen deuk in een pakje boter kan slaan. Ze wijzen erop dat de Europese markt voor tropisch hardhout klein is en dat China als lachende derde er met de buit vandoor gaat.

Vincent van den Berk van het European Forest Institute betwijfelt dat. Niet alleen de EU doet illegaal hout in de ban, grote markten als Australië en de Verenigde Staten kennen vergelijkbare wetten. Ook Japan, een belangrijke importeur, is bezig illegaal hout aan banden te leggen. En China, met zijn grote houtverwerkende industrie, “dreigt met een groot probleem opgezadeld te worden: de houtproducten die het land exporteert zijn momenteel niet traceerbaar.” En mogen dus niet op de Europese markt. Van den Berks instituut heeft een dependance geopend in Peking, en praat met de Chinese overheid over de gevolgen van de Europese houtwetgeving.

Ook over het handhaven van de Europese houtverordening bestaat de nodige scepsis. Want “het blijft goed mogelijk de boel te bedotten”, aldus Ramon Bus manager Inkoop bij houthandel Koninklijke Jongeneel. Het is eenvoudig illegaal hout of houten producten te importeren in Europa, ook als de houtverordening van kracht is, meent Bus. Zuid-Europa is bijvoorbeeld een beruchte zwakke plek. De Grieken hebben wel iets anders aan hun hoofd dan te controleren of een partij hout illegaal is. En als het hout eenmaal door de douane is, kan het overal in de EU worden verhandeld en toegepast. Bus: “Het is een zorgelijke situatie, waar we de overheid op hebben gewezen.”

De kans dat de houtverordening de eerste jaren een papieren tijger blijft, is niet denkbeeldig. Een groot aantal EU-lidstaten heeft zijn zaakjes niet op orde. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, belast met toezicht op naleving van de houtverordening in Nederland, spreekt sussende woorden: het eerste jaar wordt een leerjaar, waarbij wordt gezocht naar oplossingen in plaats van naar overtredingen.

Interpol

Toch zijn er genoeg redenen om direct hard op te treden. Recent promotieonderzoek van de Vlaamse criminologe Lieselot Bisschop aan de Universiteit Gent laat zien dat de haven van Antwerpen, die met name van belang is voor de invoer van tropisch hout uit West-Afrika en centraal Afrika, de controle op illegale houtstromen niet aanpakt. Volgens Bisschop is de haven een internationale hub voor illegaal tropisch hout vanwege zijn ‘flexibele beleid’. Zo heeft de Antwerpse douane de afgelopen vijf jaar geen enkele overtreding op de CITES-wetgeving (bedreigde soorten) gerapporteerd. Deze ‘score’ is opmerkelijk in het licht van de omvang van de illegale houthandel wereldwijd, die door Interpol wordt geschat op 15 tot 30 procent. In sommige productielanden wordt volgens de Wereldbank maar liefst 90 procent illegaal gekapt.

Bisschop citeert anoniem een ambtenaar over de werkwijze van houtsmokkelaars. “Het is naïef om te veronderstellen dat de illegale houtsoort Afrormosia direct van West-Afrika naar de EU gaat. (…) Het hout gaat eerst naar Brazilië, blijft daar een paar jaar, ondergaat een bewerking en wordt verscheept naar Europa. Ze weten dat ons alarm niet afgaat als deze houtsoort uit Brazilië komt.” Volgens Bisschop werd gedurende haar onderzoek 0 tot 1 procent van alle schepen in de Antwerpse haven gecontroleerd. In alle gevallen ging het om controles van documenten.

Ook Nederland loopt niet over van dadendrang. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) houdt vanaf 3 maart toezicht op naleving van de houtverordening, maar krijgt daarvoor geen extra mensen en budget. In antwoord op vragen schrijft woordvoerder Tjitte Mastenbroek van de NVWA dat de inspecties ‘systeemgebaseerd’ zullen zijn. “Geen zendingen- of partijeninspectie. (…) Het toezicht van de NVWA is risicogebaseerd. Uitgangspunt is vertrouwen, tenzij… In sectoren waar de naleving hoog is zal de toezichtslast dus afnemen, in sectoren waar de naleving laag is zal meer toezicht plaatsvinden.”

Onlangs zei Meriam Wortel van de NVWA dat er in 2013 ‘nog niet keihard’ wordt ingegrepen. In het blad Houtwereld: “We nemen eerst iedereen mee de nieuwe wetgeving in (…) Ik ga er namelijk van uit dat 99 procent van de Nederlandse importeurs niet doelbewust de wet wil overtreden.”

Mission impossible

Iedereen die hout (maar ook houten producten, plaatmateriaal, papier, bamboe, etc.) in de EU importeert, van Ikea tot houthandel Jongeneel, van Kluwer tot Xenos, valt onder de nieuwe wet. Naar schatting betreft het in Nederland vijfduizend importeurs. Zij moeten vanaf 3 maart een stelsel van zorgvuldigheidseisen (due diligence systeem) hebben voor al hun houtstromen: informatie bijhouden over de herkomst, soort en hoeveelheid van het hout, een beoordeling maken van het risico dat het hout illegaal is gekapt en maatregelen nemen bij een hoog risico.

Het is een mission impossible, zegt Ramon Bus van Jongeneel. “Niet alleen wat betreft het toezicht door de Voedsel- en Warenautoriteit, ook voor een bedrijf als Jongeneel. Als marktdeelnemer moet je elk stukje hout kunnen traceren tot en met de klant. Stel, je hebt multiplex uit Gabon, dat je gaat freezen en gronden. Hoe wil je dat traceerbaar houden tot en met de klant?”

Jongeneel heeft zijn stelsel van zorgvuldigheidseisen op tijd in orde, stelt Bus, en de meeste andere bedrijven ook. “We hebben een complete gapanalyse gemaakt om te achterhalen waar de gaten zitten in de certificeringssystemen die we gebruiken, voornamelijk FSC en PEFC. Met die analyse zijn onze inkopers naar onze leveranciers gegaan, om die gaten te dichten. Hun rapportages druppelen nu binnen. Vervolgens kijken onze juristen er naar en is het systeem klaar.”

Rotte appels

De rotte appels onder de leveranciers heeft Jongeneel er jaren geleden al uit gehaald. De eerste vanaf 2003, na de publicatie De Vieze Vijf van Milieudefensie, over grote Nederlandse bedrijven die betrokken zijn bij milieuproblemen in het buitenland of die voornemens zijn in een project te stappen dat tot milieuschade zal leiden. “Daar werd ook Jongeneel in genoemd. We bleken een aantal leveranciers minder goed te kennen dan we dachten. En paar jaar geleden hebben we afscheid genomen van enkele Chinese multiplexleveranciers. Zij leverden Okoumé-multiplex. Okoumé is een Afrikaanse houtsoort, maar uit onze eigen detectieproeven bleek het multiplex ook houtsoorten te bevatten uit Azië en Latijns-Amerika.” De Chinezen hadden dus zicht op hun leveranciers.

Jongeneel is klaar voor de houtverordening. “Wij hopen op een opschoning van de markt”, zegt Bus. “Van ons mag de lat nog wel hoger, naar duurzaam hout in plaats van legaal hout. Het is een gemiste kans dat duurzaamheid niet in de nieuwe wet is opgenomen.”