Ruilverkaveling: het hele land op de schop

Steeds meer mensen zien de noodzaak van een omslag naar een duurzame landbouw. Maar daadwerkelijk verduurzamen is een ongelooflijk stroperig proces. Veel boeren gaan door op de oude weg, gesteund door een berg aan Europese subsidies en een stevig lobbycircuit. Soms lijkt het een onmogelijke opgave.

Terugkijkend blijkt Nederland in de recente geschiedenis echter een soortgelijk varkentje te hebben gewassen. Ons landschap werd in de decennia na de Tweede Wereldoorlog op grote schaal ‘heringericht’ door middel van ruilverkaveling. Dit mega-omschakelingsproces greep diep in in het leven van degenen die van het betreffende land leefden, maar riep toch verrassend weinig verzet op. Hoe ging dat in zijn werk?

Versnipperd grondbezit

Ruilverkaveling is het herverdelen van landbouwgrond om versnipperd grondbezit tegen te gaan. Op zich geen overbodige ingreep in een land dat begin vorige eeuw voornamelijk was opgebouwd uit kleine of onregelmatig gevormde percelen. Bewerking was arbeidsintensief, trekpaarden en later machines moesten voortdurend keren op kleine stukjes grond. Het transport van vee, mest en zaaizaad over modderige paadjes die her en der gelegen stukjes land met elkaar verbonden – of per trekschuit over slootjes – kostte veel tijd. Door kavels boerenland te ruilen konden grotere percelen grond gecreëerd worden die makkelijker te bereiken, bewerken en af te wateren waren.

In Nederland vond de eerste ruilverkaveling plaats in 1916, op Ameland, waar het aantal percelen in de Ballumer Mieden van 3659 naar 500 werd teruggebracht. De succesvolle operatie wekte ook elders belangstelling. Maar in de daaropvolgende jaren bleken ruilverkavelingsplannen makkelijk stuk te kunnen lopen op de tegenwerking van eigenaren, ook als dat er maar eentje was. Met de Wet op de Ruilverkaveling werd daarom in 1924 geregeld dat een ruilverkaveling ook door kon gaan als een kleine minderheid van eigenaren tegen was. Her en der vonden vervolgens wat geslaagde ruilverkavelingsoperaties plaats. Maar het echte werk moest toen nog komen.

De maakbare samenleving

Andela schetst hoe het idee van de maakbare samenleving, dat na de Tweede Wereldoorlog voet aan de grond kreeg, de ruilverkaveling een stevige duw in de rug gaf. De wederopbouw maakte de weg vrij voor een breed geaccepteerde aansturing van de kant van de overheid. Ook ruraal socioloog Rudolf van Broekhuizen (Universiteit Wageningen) benadrukt het feit dat de ruilverkaveling werd gezien als zaak van publiek belang; als iets dat goed was voor het hele land.

“Terugkijkend kun je vraagtekens zetten bij de effecten op het landschap. Maar toentertijd gold het als een prijzenswaardig initiatief dat de inkomens in de landbouw ondersteunde, werkloosheid hielp bestrijden, het isolement van gebieden ophief, mensen aan riolering en elektriciteit hielp en nodig was voor een versterking van de infrastructuur.” Zelf was hij als jongetje zwaar teleurgesteld toen bij opa en oma en bij oom en tante, die boerden in Drenthe, begin jaren zestig de olielampen en kaarsen opeens vervangen bleken door elektrische lampen. “Dat ze eerder geen stromend water hadden en hun huis moesten verlichten met olielampen, dat vond ik juist prachtig. Maar mijn familie was heel blij met de verbeteringen die de ruilverkaveling met zich meebracht.”

Er waren veel partijen bij de ruilverkaveling betrokken: boeren, hun belangenorganisaties, het kadaster, waterschappen, gemeenten en provincies. De regie lag echter bij het Rijk – vooral het ministerie van Landbouw – dat met een heel arsenaal aan samenwerkingsovereenkomsten, subsidieregelingen en commissies de neuzen dezelfde kant op wist te krijgen. Van Broekhuizen: “Het was de Cultuurtechnische Dienst, later omgedoopt tot de Landinrichtingsdienst, die hier sturing aan gaf. Daar werkten in de hoogtijdagen bijna duizend experts, zowel landbouwtechnisch als procedureel, aan het uitrollen van de ruilverkaveling over heel Nederland. Ze deden dat aan de hand van ingenieuze urgentieschema’s en heel precieze berekeningen van investeringseffecten.”

Boeren konden steeds van aantrekkelijke subsidieregelingen gebruikmaken. Ze werden in hun keuzes gestuurd doordat voor bepaalde ingrepen meer of minder subsidie werd verstrekt, of doordat voor bepaalde stukken ‘nieuwe landbouwgrond’ meer of minder geld werd gevraagd. Ook waren alle kosten die bij de uitvoering werden gemaakt – denk aan ontwatering, wegenaanleg, grondverbetering, de bouw van nieuwe boerderijen – in eerste instantie voor rekening van de overheid. Na afsluiting van de grondruiloperatie moesten de grondeigenaren een deel daarvan terugbetalen, gemiddeld zo’n 35 procent. Daar kregen ze door een ruilverkavelingsrentesysteem tientallen jaren de tijd voor. Het leeuwendeel van de kosten voor ruilverkaveling werd dus door de staat betaald.

Welvaartsladder

Natuurlijk werd de ruilverkaveling niet door iedereen met luid gejuich ontvangen. Sommige boeren waren helemaal niet blij met de van bovenaf opgelegde verhuizing, verplaatsing of modernisering van hun bedrijf. Zo vermeldt een bericht uit de Leeuwarder Courant van 7 november 1964 hoe een groep boeren in Gaasterland protest aantekende tegen een ruilverkavelingsaanvraag voor Dantumadeel. Zij bekritiseerden vooral de procedures, waarbij grondeigenaren die niets lieten horen tot de voorstemmers werden gerekend. Sommige hectares land hadden door overerving wel 60 eigenaren, die het niet veel kon schelen wat er gebeurde met hun flintertje land, zo lieten deze boeren het Friese dagblad optekenen. Dat de stem van eigenaren voor wie de ruilverkaveling grote gevolgen zou hebben niet zwaarder woog dan die van dit soort ‘spookeigenaren’, dat stak. In Tubbergen kwam het in 1971 vanwege een soortgelijk meningsverschil rond een ruilverkavelingsstemming zelfs tot een heuse veldslag tussen boeren en rijkspolitie.

Soms ook raakten ruilverkavelde boeren ongewenst in een isolement. In de Andere Tijden-uitzending Polder op de schop van 9 april 2016 schetst boerin Alie Vink, wier boerderij in Noord-Holland van het dorp naar nieuw verkaveld land in het buitengebied werd verplaatst, hoe het leven hier wel onaangenaam eenzaam door werd. “Schoolvriendjes van de kinderen kwamen niet meer.” En dan zorgde natuurlijk ook de met zachte hand afgedwongen opheffing van niet-levensvatbare bedrijfjes voor leed op individueel niveau. Maar het waren de jaren van de opkomende verzorgingsstaat, die verschillende vangnetten uitwierp voor wie tussen wal en schip dreigde te vallen. Ook werd fors geïnvesteerd in omscholing en voorlichting over werkgelegenheidsperspectieven en andersoortige begeleiding van boerenzonen richting nieuw werk.

Differentiatie was belangrijk: voor hooilanden in Drenthe een grasverbeteringsplan, voor de Alblasserwaard een ontwikkelingsplan gericht op een meer economische bedrijfsvoering. Elk gebied had z’n eigen doelstellingen.

Ook voorlichting was een cruciale factor. Eerst gebeurde dat nog vrij individueel. Rond 1950 kwamen de meeste bedrijfsvernieuwingen tot stand na contact met een rijksvoorlichter van de Rijkslandbouwvoorlichtingsdienst, die in die jaren één voorlichter per 400 boeren telde – de dichtste bezetting ter wereld. Maar geïnspireerd door de aanpak in Amerika, waar men met voorbeeldbedrijven werkte, riep men in Nederland landbouwvoorlichtingsraden op provinciaal niveau in het leven. Agrarische gemeenschappen werden in z’n geheel voorgelicht met behulp van lezingen, cursussen, praatavonden, voorbeeldobjecten, demonstraties en excursies. Op die manier moesten alle betrokkenen worden gestimuleerd – in samenwerking of juist in gezonde concurrentie met elkaar.

Nederland kreeg haar eigen voorbeelddorpen, waar iedereen met eigen ogen kon zien tot wat voor prachtige resultaten ruilverkaveling en modernisering van de bedrijfsvoering kon leiden. Zo kon men op excursie naar het Friese Rottevalle om te zien hoe open loopstallen het stroverbruik verminderden, en naar het Brabantse Kerkhoven voor een uitgebreid programma met voorlichtingsfilm, rondrit door het dorp en een paar bedrijfsbezoeken. Boer Binne Veenstra, die daar woonde, weet nog: “Alle donderdagen de hele dag excursies, zomer en winter. Uit Friesland, Spanje en de polder… En de rest van de avond moest ik het erf opruimen want dan lagen er folders en sigarettenpeukjes.” (Boeren op z’n Amerikaans, Andere Tijden, 4 oktober 2014).

Ruimte voor natuur

Maar dan begint tegen het einde van de jaren zestig het tij te keren. Van Broekhuizen: “Ruilverkavelingsplannen liepen steeds vaker vast op felle discussies. De ruilverkaveling werd steeds meer als een technocratische machinerie ervaren die over het land heen rolde en vooral schade toebracht.” Andere partijen dan landbouwers en landbouworganisaties claimden zeggenschap over het platteland. De behoefte aan grond voor woningen en recreatie nam toe en verdedigers van natuur en milieu verzetten zich tegen het ‘utiliteitsvandalisme’ van de landbouwhervormers.

Een tijd lang werd er nog wel veel ruilverkaveld, maar dan vooral ten behoeve van de natuur. Dat was in de jaren vijftig en zestig al mondjesmaat gebeurd, toen her en der stukjes natuurlandschap aangelegd werden ter compensatie van natuur die verdween door ruilverkaveling, in de nieuwe Flevopolder bijvoorbeeld . Sommige stukjes grond die na verkaveling ‘overschoten’, werden in bezit gegeven van natuurorganisaties als Staatsbosbeheer. Maar vanaf de jaren zeventig werd het ruilverkavelingsinstrument gericht ingezet voor de creatie van nieuwe natuurgebieden. Dit waren niet langer ruilverkavelingen ‘bij kracht van wet’, die met een meerderheidssysteem werkten, maar alleen nog vrijwillige ruilverkavelingen, waarbij alle vruchtgebruikers en eigenaren akkoord moeten geven. In december 2018 nog werd er door acht agrariërs, de provincie Noord-Holland en de vereniging Natuurmonumenten een kavelruilovereenkomst getekend waardoor 53 hectare grasland in de Harger- en Pettemerpolder omgezet kan worden in nieuwe natuur.

Maar het was en is niet genoeg om het idee te keren dat met de ruilverkaveling ook vooral heel veel schade is aangebracht. Jaap Dirkmaat van de Vereniging Nederlands Cultuurlandschap is een uitgesproken vertolker van deze visie. “Door de ruilverkaveling is het cultuurlandschap dat Nederland rond 1900 kenmerkte, bijna geheel weggevaagd. Daarvoor boerde de boer organisch met de natuur mee. Landbouwgrond ontstond daar waar het boeren lukte om woeste gronden met de eigen handen, zonder machinekracht, te ontginnen. Dat ging dus om beekjes, bosjes en natte orchideeënveldjes heen. Met de van bovenaf opgelegde ruilverkaveling is rücksichtslos, op bijna Stalinistische wijze, over alle cultuurlandschappelijke kenmerken en natuur heengewalst.”

“We hebben nu een totaal vervlakt, opgeruimd landschap waarin koeien niet meer gewoon kunnen grazen, varkens niet kunnen scharrelen en allerlei dier- en plantensoorten niet overleven. Je ziet niet meer in welke provincie je bent, want al die nieuwe ruilverkavelingsboerderijen zien er allemaal hetzelfde uit. Na deze moord op het Nederlandse landschap gaan we het toch niet als een verdienste zien dat er als doekje voor het bloeden nog wat natuurgebiedjes zijn gecreëerd? En dan vooral daar waar het te droog, te nat of te zuur bleek om te verkavelen?”

Binding met het land

Of we er nu blij mee moeten zijn of niet: feit is dat de ruilverkaveling ‘succesvol’ is geweest als een transitie waar men bijna heel Nederland in mee heeft weten te krijgen. Wat zijn nu de belangrijkste ingrediënten van dit succes? Rudolf van Broekhuizen: “Dat de ruilverkaveling als een zaak van algemeen belang werd gezien en dat er een wettelijke verankering was. Dat er een dienst was die los van de waan van de dag met behulp van veel deskundigheid en doordachte procedures aan de transitie werkte. En dat er tijd was. Men dacht in termen van decennia, een ruilverkaveling kon zomaar 20 jaar duren. Kom daar maar eens om in het huidige klimaat.”

In de ogen van Dirkmaat was er echter weinig ‘succesvol’ aan de ruilverkaveling en had de modernisering van de landbouw ook anders gekund. “Dat zie je bijvoorbeeld in Engeland, waar er geen bemoeienis van overheidswege met de landbouw is geweest en boeren dus zelf de overgang naar nieuwere methodes en schaalvergroting hebben gemaakt. Met veel liefde voor en binding met het land. Want als jouw opa al boerde op het land, dan ben je eerder bereid om de oude eiken te laten staan waaronder je als kind al spelend al schaduw zocht. Zo simpel werkt dat.”

Van Broekhuizen trekt de historische vergelijking door naar de wijze waarop nu de energietransitie wordt aangepakt, “of eigenlijk niet wordt aangepakt. Men buitelt over elkaar heen, het is vooral een politiek steekspel. Terwijl er een helder nationaal doel zou moeten worden ontwikkeld, waarna mensen met kennis van zaken streeksgewijs ondersteuning bieden aan de lokale uitwerking daarvan.”

Dirkmaat zou het anders aanpakken. “Werk met gebieden die niet groter zijn dan 2500 hectare, zodat mensen binding hebben met het gebied waar het om gaat. Geef ze een pot geld voor herstel of de creatie van landschappelijke elementen die de biodiversiteit weer vergroten. Stel geen eisen, anders dan dat ze rekening houden met cultuurhistorie, landschappelijk schoon en biodiversiteit. Of ze zich nu richten op patrijzen of vlinders of bijen: prima. En zorg gewoon dat boeren voor natuurinclusief werken zo veel geld krijgen dat niets anders concurrerend is.” Hij weet het zeker: “Als je nu succesvol wilt investeren in natuur en natuurinclusieve landbouw, moet je mensen de zeggenschap teruggeven.”