Hulp aan Mozambique betekent vooral kansen voor BV Nederland

‘Als een bulldozer’ trekt cycloon Kenneth op 25 april over de noordelijke provincie Cabo Delgado in Mozambique. Amper zes weken daarvoor had cycloon Idai de havenstad Beira verwoest. Aan de Mozambikaanse kust vallen de meeste doden: 598 mensen. Kenneth eist volgens de laatste telling 43 levens.

Beira raakte voor een groot deel overstroomd door zware regenval en een stormvloed van zo’n 6 meter hoog. 112.000 huizen raakten beschadigd of vernietigd. Tot overmaat van ramp sloeg de cycloon kort voor het oogstseizoen toe. Duizenden hectare aan gewassen die boeren in en rond Beira verbouwen – de stad is een gedeeltelijk agrarisch gebied – ging verloren.

De cyclonen leggen vrij bruut het onderliggende probleem bloot: kustbescherming en waterafvoer stellen in Mozambique en vooral rond het overstromingsgevoelige Beira niet veel voor. De stad ligt in de moerassige monding van de Pungwe rivier en is een soort ‘badkuip’ waaruit water bij zware regenval en stormvloed moeilijk wegstroomt. Vrijwel ieder jaar sinds de stichting van de stad eind negentiende eeuw loopt Beira onder, vaak met cholera tot gevolg.

Voor de Portugese kolonisten, die in 1975 door de linkse rebellenbeweging Frelimo werden verjaagd, had het beschermen van armere Mozambikanen tegen overstromingen geen prioriteit. De cementen huizen van Portugese kolonisten stonden redelijk veilig op hoger gelegen duinen, terwijl Mozambikanen waren aangewezen op het bedrijven van landbouw in de lagere zones. Ook het onafhankelijke Frelimo-regime zette de stedelijke ontwikkeling van Beira niet heel hoog op de politieke agenda. Het vocht tot 1994 een burgeroorlog uit tegen het anticommunistische Renamo. Beira was een oppositiebolwerk vol Renamo-rebellen.

Inmiddels sponsort en adviseert de Westerse donorgemeenschap van landen en instituties Mozambique, het op vijf na armste land ter wereld, al zo’n 25 jaar. Beira in het bijzonder staat bekend om haar hechte banden met donorlanden, onder andere met Nederland. Waarom zijn er in deze periode geen dijken gebouwd die de armsten van de stad beschermen tegen natuurgeweld?

Kansen voor de private sector

Moderne ontwikkelingshulp bedeelt het bedrijfsleven een grotere rol toe. Kort gezegd: hulp moet ontwikkelingsdoelen dienen, maar het bedrijfsleven mag er ook een boterham aan verdienen. Vanuit dat principe bekeek het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken wat het voor havenstad Beira kon betekenen. De algemene visie communiceerde het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de Nederlandse ambassadeur in Mozambique. In het interne document staat te lezen: ‘Voor de kustbescherming en klimaatadaptatie van Beira worden geen grootschalige OS-projecten ontwikkeld, maar het Nederlandse bedrijfsleven wordt met advies bijgestaan’, meldt het document. ‘U dient aanzienlijke aandacht te besteden aan de kansen voor de Nederlandse private sector,’ wordt toegevoegd.

Een jaar later zette het Nederlandse ministerie van Economische Zaken, na een publieke tender, kennisinstituut Deltares en ingenieursbureau Witteveen en Bos aan het werk om een heus ‘masterplan’ te ontwikkelen om Beira weerbaarder te maken tegen klimaatverandering, cyclonen en overstromingsrisico’s. Het leidde tot de geboorte van het ‘Beira Masterplan 2035’, ontworpen met input van een coalitie van publieke en private spelers.

In een video van zes minuten legt Deltares alle ambitieuze onderdelen van het plan uit. Kustbescherming en drainagestelsels voor overtollig water verminderen overstromingsrisico’s. Via een nog op te richten ‘Land Development Company’ wordt een stuk grond verhoogd, voor huizen op veiligere hoogtes. Ook wordt een nieuwe toegangsweg naar de haven gebouwd. En dat allemaal door private investeerders aan te trekken om de uitvoering ervan te financieren, weliswaar met enige steun vanuit Ontwikkelingssamenwerking om een investeringsklimaat te stimuleren. De gedachte was, meldt een intern document van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland uit 2016, dat het masterplan ‘meerdere kansen voor de BV Nederland’ zou bieden.

Zes jaar later wacht menig onderdeel van het masterplan nog steeds op financiering, legt hoofdverantwoordelijke Peter Letitre van kennisinstituut Deltares uit. ‘Het duurt langer dan ik zelf had gehoopt,’ laat hij telefonisch weten. Delen zijn uitgevoerd, zoals drainageprojecten met financiering van de Wereldbank die tijdens cycloon Idai ‘goed hebben gewerkt’, maar een hoop ambities uit het plan blijven vooralsnog onvervuld. ‘We hopen dat het op gang komt door extra aandacht en financiering door de cyclonen.’

Letitre noemt een paar lokale beren op de weg. Zo kwam in 2016 een groot corruptieschandaal binnen het Frelimo-regime aan het licht. Dat was een klap voor de kredietwaardigheid van Mozambique. De nog altijd gespannen relatie tussen Beira, bestuurd door oppositiepartij Mozambique Democratic Movement (MDM) en het centrale Frelimo-regime helpt ook niet.

Hulp zolang het inkomsten oplevert

Sommige onderdelen van het plan lijken überhaupt lastig te financieren door private partijen. Kustbescherming bijvoorbeeld, kost als collectief goed geld maar levert geen directe inkomsten op. ‘Wat betreft kustbescherming is er daarom eigenlijk nog niet zo heel veel gedaan,’ erkent Letitre. Er werd in het plan immers gekeken naar ‘activiteiten die een inkomstengenererend potentieel hebben en maatregelen zoals kustbescherming konden financieren,’ aldus Letitre. Kustbescherming zelf ‘bespaart schade, maar leidt niet gelijk tot inkomens.’

Op een investeringsconferentie in Beira in juni vorig jaar assisteerde Letitre de gemeente en de Nederlandse overheid in het zoeken naar financiering voor het masterplan, maar zag weinig animo om de kustbescherming te financieren. Ook de Wereldbank, de grootste door overheden gefinancierde ontwikkelingsbank, meldde er geen middelen voor te hebben. Volgens Letitre zijn enkele tientallen miljoenen nodig voor de financiering van de nodige kustbescherming en drainage.

Dat het masterplan louter gericht is op inkomensgenererende activiteiten, is juist het probleem, stelt een studie vanuit Universiteit Utrecht uit 2016, door hoogleraar Annelies Zoomers en onderzoekers Kei Otsuki en Murtah Shannon. ‘Praktisch gezien is het masterplan een verzameling bedrijfsplannen voor Nederlandse en andere buitenlandse investeerders,’ stelt de studie. Dat verklaart volgens de onderzoekers ook waarom er weinig aandacht is voor de sociale gevolgen van de plannen. Zo doorkruist de nieuwe toegangsweg naar de haven uit het masterplan een gebied van kleinschalige boeren en presenteert het plan ‘geen enkele visie voor deze boeren, die hun land moeten verlaten zodra de nieuwe weg gebouwd wordt.’

Krijgt in Beira de bouw van infrastructuur voorrang op sociale ontwikkeling? Dat vroeg ook een bij het Beira masterplan betrokken ambtenaar, wateradviseur Maarten Gischler van Buitenlandse Zaken, zich openlijk af, volgens een verslag van een conferentie op de Universiteit van Amsterdam in juni 2018. Gischler deelde er zijn indruk na de investeringsconferentie in Beira. ‘In een hulpafhankelijk land als Mozambique moet zelfs een visionaire burgemeester de agenda van de donors voor infrastructuurontwikkeling volgen,’ constateerde Gischler.

Dat de plannen ‘inkomensgenererend potentieel’ moeten hebben, kan ook verklaren dat het masterplan meer gericht is op koopkrachtiger Mozambikanen. Dat constateerde althans het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in een vorig jaar gepubliceerd rapport: ‘Op papier is het plan voor alle inwoners van de stad, arm en rijk. De opzet van wegen en kavelmaten doet echter vermoeden dat het uiteindelijk toch de rijkere middenklasse zal zijn die geld zal hebben om in dit nieuwe plan de huizen te bouwen.’

Haags beleid past in internationale trend

Het Beira Masterplan 2035 is dus, volgens kenners, een gedeeltelijk onuitvoerbaar plan, gericht op ‘inkomensgenererende’ kansen voor buitenlandse investeerders en de hogere middenklasse in Mozambique, met mogelijk meer aandacht voor infrastructuur dan de negatieve sociale gevolgen voor de armsten van Beira. Wie is hiervoor verantwoordelijk? BuZa als hoofd van ontwikkelingsbeleid? EZ als opdrachtgever van het masterplan? Deltares en Witteveen & Bos als de ontwerpers? De Nederlandse ambassade in Maputo als lokale regelneef?

Zo simpel is het niet, stelt Murtah Shannon, de Utrechtse sociaal geograaf die aan de kritische studie van Zoomers uit 2016 meeschreef. ‘Ambtenaren zitten ook maar opgescheept met een ontwikkelingsagenda, die eigenlijk op Haags niveau is bepaald.’ Dat Haags beleid volgt weer een internationale trend, zegt Shannon, die momenteel promoveert aan de Universiteit Utrecht op onderzoek naar stedelijke ontwikkeling in Beira.

‘Google ‘post-aid’ en ‘retroliberalism’ maar eens,’ zegt Shannon. Deze begrippen beschrijven de wereldwijde kanteling op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, die na de wereldwijde economische crisis van 2008 op stoom kwam. Het idee is dat hulp en handel goed samengaan, en dat de beste hulp bestaat uit het stimuleren van handel. In plaats van goederen en diensten te doneren, worden ontwikkelingslanden nu meer gesteund in het creëren van rendabele investeringsmogelijkheden voor (buitenlandse) bedrijven.

Ook Nederland omarmde die visie door bijvoorbeeld de portefeuilles hulp en handel in 2012 te combineren onder één minister, met Lilianne Ploumen (PvdA) tussen 2012 en 2017 als eerste minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Ploumen noemde het een ‘moderniseringsagenda’. De trend werd toegejuicht, vanuit het bedrijfsleven bijvoorbeeld, maar ook fel bekritiseerd, door onder andere ngo’s en kritische Kamerleden. Maar één verantwoordelijke is niet aan te wijzen, herhaalt Shannon. ‘Het wordt vormgegeven door verschillende belangen die voortdurend veranderen.’

Veel mogelijk in korte tijd

In deze moderne vorm van ontwikkelingssamenwerking is er veel in korte tijd mogelijk, zodra het wél om ‘inkomensgenererende activiteiten’ gaat. Het beste voorbeeld hiervan is aluminiumfabriek Mozal. De Mozambikaanse overheid bouwde de fabriek eind jaren negentig met leningen van onder andere de Wereldbank. Het was een van de grootste investeringen die Mozambique ontving sinds het zich in de jaren negentig, zoals vele andere voormalige socialistische staten, openstelde voor buitenlandse investeringen in ruil voor hulpgeld vanuit donorlanden. In rap tempo werd de fabriek en de nodige infrastructuur, zoals de elektriciteitsvoorziening, opgebouwd met ruim 2 miljard dollar aan ingelegd kapitaal. De gezamenlijke inzet van internationale ontwikkelingsbanken, gelieerd aan de Wereldbank ‘leidde tot de voltooiing van Mozal zes maanden voor schema en onder het budget,’ schrijft de Wereldbank.

Die grote inzet vanuit de geldschieters was verklaarbaar; het ging om een uiterst rendabele onderneming, ook voor de Wereldbank zelf. Een studie vanuit ngo’s toonde in 2012 de cijfers: voor elke dollar die Mozal de Mozambikaanse overheid oplevert, verdienen buitenlandse geldschieters er 21. Australische, Japanse en Zuid-Afrikaanse mede-eigenaren, maar ook de Wereldbank zelf, ontvangen de meeste winst. Ondertussen slurpt Mozal bijna de helft (45 procent) van de in Mozambique opgewekte elektriciteit op, terwijl slechts 12 procent van Mozambikanen zelf toegang heeft tot elektriciteit, kaartte de studie aan.

‘Gas vereist snelle infrastructurele ontwikkelingen’

Na de vondst van een enorm gasveld in 2011 voor de Mozambikaanse kust adviseerde de donorgemeenschap Mozambique meermaals te investeren in de nodige infrastructuur voor de gasindustrie. ‘Exploitatie van het Mozambikaanse gas vereist snelle infrastructurele ontwikkelingen als havenfaciliteiten en infrastructuur voor de verwerking en transport van gas,’ meldt een interne memo van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken uit mei 2013. Ook hieraan kan BV Nederland een boterham verdienen, meldt de memo. Shell, RoyalHaskoning/DHV, BAM en Boskalis worden genoemd als bedrijven met interesse in deelname aan de Mozambikaanse gasindustrie.

Het Internationaal Monetair Fonds stimuleerde Mozambique om ‘meer leningen aan te gaan’, meldt een latere interne e-mail van BuZa uit oktober 2013. Dit was volgens de e-mail nodig vanwege de ‘zeer grote investeringsachterstand in infrastructuur, landbouw en geschoolde menskracht-ontwikkeling’.

Het Frelimo-regime kreeg in 2013 maar liefst 2,25 miljard dollar krediet en waarschijnlijk miljoenen aan smeergeld vanuit de Zwitserse investeringsbank Credit Suisse. Het krediet werd gebruikt om vanuit drie ad hoc opgerichte staatsbedrijven boten te kopen van de Libanese scheepsbouwer Privinvest, om diensten te leveren aan de toekomstige offshore gasindustrie. Dit corruptieschandaal luidde een jarenlange fiscale en politieke crisis in. Frelimo ligt nu nog steeds overhoop met donorlanden, het IMF en de geldschieters.

Ook BuZa erkende al in de e-mail uit oktober 2013 dat er iets mis gaat in de Mozambikaanse ontwikkeling. Over een deel van het corrupte leningenpakket was toen al het een en ander bekend en hier werd, zo meldt de e-mail van BuZa, ‘met name door de donoren’ kritisch op gereageerd.

En gaat er nu niet te veel naar onnodige infrastructuur, vraagt de e-mail zich af. ‘Ook is het de vraag of Mozambique alle nieuwe havens en spoorlijnen nodig heeft die nu in de planning staan en of het niet beter is de bestaande infrastructuur te upgraden en beter te benutten.’

De vraag is ook, zegt de Utrechtse sociaal geograaf Shannon, wat de Mozambikaanse bevolking zélf wenst. Juist hun stem ontbreekt helaas vaak, constateert Shannon. Voor het ‘masterplan Beira’ zag hij Nederlandse spelers en lokale bestuurders plannen maken, zonder veel inspraak van de lokale bevolking. ‘Afhankelijkheidsrelaties als deze werken bredere participatie en betrokkenheid van de bevolking niet in de hand,’ zegt Shannon. ‘Daar moet je echt wel projecten en strategieën voor hebben om dat te realiseren.’