Belastingfraude, vermoedens van witwaspraktijken en beveiligingsaanvallen op rekeningnummers: weinig ellende blijft de Europese handel in emissierechten bespaard. Tot overmaat van ramp is er ook een gigantisch overschot aan emissierechten. Een veelbelovend systeem voor een groenere wereld blijkt een zeepbel.
Er heeft nooit een zegen gerust op het Europese Emission Trading System (ETS). Maar sinds kort kraakt en piept het emissiehandelssysteem in al zijn voegen. De grootste manco’s zitten in het systeem zelf: het nodigt uit tot fraude, is slecht beveiligd, en, misschien nog wel het belangrijkst, het werkt niet. Het emissiehandelssysteem werkt als volgt: bedrijven krijgen van de overheid rechten voor de uitstoot van CO2, waarvan ze het overschot mogen verhandelen. Dit zou een van de belangrijkste instrumenten moeten zijn om de CO2-uitstoot terug te dringen (zie kader). In plaats daarvan blijkt het eigenlijk een slecht gereguleerde financiële markt waar zowel de industrie als criminelen veel geld aan verdienen. Het milieu wordt er geen klap beter van. Alle schandalen zouden het systeem bovendien wel eens kunnen doen instorten.
Diefstal van de schatkist
De slechte beveiliging – een basaal, maar groot probleem – bleek bij diverse cyberinbraken rond de jaarwisseling, waarbij naar schatting 3,3 miljoen emissierechten ter waarde van zo’n 50 miljoen euro werden gestolen en razendsnel doorverkocht. Maanden later zitten de kopers, waaronder gerenommeerde bedrijven als ScottischPower en RWE, nog steeds opgescheept met gestolen emissierechten en vrezen ze zich schuldig te maken aan heling. Bovendien is de emissiemarkt nu vervuild met gestolen waar. Dure advocatenkantoren wrijven in hun handen om flink te gaan verdienen aan deze ‘juridische nachtmerrie’, die nog jaren gaat duren.
Daarnaast is het systeem gevoelig voor een pijnlijk simpele vorm van fraude, die in in 2009 aan het licht kwam. Criminelen in verschillende Europese lidstaten kochten in hoog tempo emissierechten op, btw-vrij, en verkochten ze mét btw, maar zónder btw-afdracht, aan handlangers, die ze weer doorverkochten aan handlangers in een ander Europees land. Zo ontstond zogeheten btw-carrouselfraude. Dat is dus simpelweg het opstrijken van btw over emissierechten, en dat gebeurt behoorlijk grootschalig. Volgens Europol zijn Europese landen vanaf eind 2008 op deze manier voor naar schatting 5 miljard euro getild. Duitsland ging voor 850 miljoen euro het schip in. Bij onze oosterburen zijn 170 verdachten aangehouden, onder wie 7 medewerkers van de Deutsche Bank. Ook Nederland werd slachtoffer van btw-fraude, maar de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) kan daar geen uitspraken over doen. Het ministerie van Financiën heeft maatregelen genomen die diefstal van de Nederlandse schatkist – want daar gaat het om bij btw-fraude – moeten voorkomen.
De beste bedoelingen
Naar aanleiding van de btw-fraude deed de NEa onderzoek naar de frauderisico’s bij handel in beschikbare emissierechten – de zogenaamde spotmarkt. Een van de constateringen in het onderzoeksrapport is dat “voor deelnemers aan de handel in de spotmarkt (…) geen toelatingseisen (gelden) en er dientengevolge ook geen toezicht op (wordt) gehouden.”
Met de kennis van nu is het dan ook logisch dat criminelen zich als aasgieren op de emissiehandel hebben gestort. Iedereen kon zich inschrijven in een van de nationale registers. Naam, e-mailadres en telefoonnummer volstonden. Daarmee had iedereen toegang tot álle registers. Het idee was dat die lage drempel zou leiden tot een grote, levendige, en dus efficiënte markt.
Redmar Wolf begrijpt wel hoe het kon gebeuren. Wolf is advocaat en fiscalist bij Baker & McKenzie in Amsterdam, en gespecialiseerd in btw-fraude. “De weg naar de hel is geplaveid met goede bedoelingen. De mensen die de emissiehandel hebben opgezet, met name ambtenaren, hebben nooit rekening gehouden met dit soort dingen. Die deden het met de beste bedoelingen voor het klimaat. Hoge beursvolumes zouden volgens hen bewijzen dat de markt werkte! Men vond het fantastisch. Het was en is een totaal toezichtloze handel, terwijl er honderden miljoenen euro in omgaan.”
Ondermijnd vertrouwen
Eurocommissaris Connie Hedegaard (Klimaatactie) bezweert dat alles onder controle is: “We werken aan een stelsel van maatregelen om de veiligheid op alle fronten te vergroten.” Samen met een geharmoniseerde Europese aanpak zorgen die maatregelen ervoor dat de integriteit van de Europese koolstofmarkt wordt versterkt, zegt Hedegaard. Ook volgens de Nederlandse emissiehandelsdeskundige Jos Cozijnsen is er niks aan de hand, zo zei hij tegen persbureau Energia. Het is helemaal niet slecht gesteld met de beveiliging van de handelsregisters en de dieven hebben bijna niets aan de gestolen emissierechten, omdat die een uniek nummer hebben. Als ze het label ‘gestolen’ hebben, zijn ze niet langer verhandelbaar. Bovendien is er geen aanwijzing dat de markt vervuild is met gestolen rechten.
Maar Hedegaard en Cozijnsen missen het punt: de markt raakt het vertrouwen kwijt in de Europese emissiehandel. En vertrouwen is de basis van elke zakelijke transactie. De lobbyorganisatie voor het bedrijfsleven IETA (International Emissions Trading Association) zegt bijvoorbeeld: “De diefstal van emissierechten heeft het vertrouwen in (…) het ETS zeer aangetast en ondermijnt het functioneren van de dagmarkt en die in derivaten.” En ook de Nederlandse Emissieautoriteit vindt dat deze situatie “het vertrouwen in het systeem van emissiehandel ondermijnt.”
Louis Redshaw, hoofd emissiehandel van zakenbank Barclays Capital, wereldwijd een van de grootste spelers op de CO2-markt, drukt zich zo mogelijk nog krasser uit: “Nog één zo’n incident, en er is geen CO2-handel meer. We hebben btw-fraude gehad, recycling van emissierechten, en nu diefstal. En vroeg of laat zal ook witwassen van geld aan het licht komen. Criminelen zullen zich op onze markt blijven focussen, omdat het de beste markt is om hun misdaden te plegen.
Te veel rechten
“De fraude en diefstal zijn nog wel de minste problemen voor het ETS”, zegt Arnold Mulder. Mulder promoveert aan de Rijksuniversiteit van Groningen op het afvangen en opslaan van CO2 en het effect daarvan op het ETS. “De 3,3 miljoen gestolen rechten leiden niet tot een fundamentele storing van de markt. Wel is het een test voor het vertrouwen in het systeem en voor de Europese Commissie, die moet laten zien het systeem goed te kunnen repareren.” Fnuikender voor het ETS is dat er veel te veel emissierechten worden verstrekt en in omloop komen, zodat de prijs van een emissierecht niet stijgt en bedrijven geen prikkel hebben hun processen te innoveren. Het systeem werkt dus niet.
In Nederland profiteren volgens Natuur en Milieu vooral energie, staal- en chemiebedrijven van het overschot aan emissierechten. Shell Pernis, bijvoorbeeld, hield in 2010 een kwart van zijn emissierechten over, Tata Steel 15 procent, Nuon Hemweg 36 procent en Delta/EDF 38 procent. De waarde van dit overschot aan emissierechten, die de Nederlandse toptien vorig jaar heeft ontvangen, is 89 miljoen euro. Tata Steel betwist het overschotpercentage, en zegt dat het ‘aanzienlijk kleiner’ is, namelijk 5,4 procent. Maar het punt blijft helder. “Deze bedrijven hebben niets hoeven te doen om hun CO2-uitstoot te verlagen en verdienen geld aan de verkoop van emissierechten”, zegt Natuur en Milieu.
Mulder heeft een model ontwikkeld om uit te rekenen hoeveel de Europese overcapaciteit aan emissierechten is. “Het model komt uit op een overschot van 1,4 miljard emissierechten. Om een idee te geven hoeveel dat is: jaarlijks is er in een Europa een vraag naar 2 miljard rechten, dus het overschot bedraagt 70 procent. Die 1,4 miljard zou ook genoeg zijn om Nederland voor 16 jaar van rechten te voorzien.”
Gratis geldmachine
Het overschot wordt door verschillende bronnen gevoed. Om te beginnen de recessie, waardoor bedrijven krompen en minder emissierechten nodig hadden. Door de crisis daalde de EU-productie en uitstoot van broeikasgassen in 2009 dusdanig dat bedrijven een voorraad van 250 miljoen emissierechten konden opbouwen. Die mogen in de toekomst gewoon gebruikt worden. Over de periode 2008 tot 2012 houden bedrijven in totaal 700 miljoen emissierechten over. Mulder: “De Europese Commissie zegt dat dit de ergste recessie is sinds de jaren ’30 van de vorige eeuw, maar als je voor een marktinstrument als het emissiehandelssysteem kiest, horen daar onvoorspelbare gebeurtenissen als deze bij.” Mulder vergelijkt het mogen meenemen van rechten (banking) met het waterbedeffect: lagere emissies nu leiden tot hogere emissies in de toekomst.
Ook de zogeheten Europese Linking Directive draagt bij aan het overschot aan emissierechten. Deze richtlijn staat bedrijven een extra manier toe om hun uitstoot af te dekken. Namelijk met certificaten die eigenlijk bedoeld zijn voor duurzame energieprojecten en emissiereducties in ontwikkelingslanden en voormalige Oost-Europese landen. Daarmee is de deur naar miljoenen extra emissierechten open gezet: in 2009 ging het om 82 miljoen extra rechten.
En ten slotte is er de New Entrants Reserve: de reserve van emissierechten, bedoeld voor nieuwe bedrijven. Deze reserve is 5 procent bovenop het Europese emissieplafond. Wat deze reserve gevaarlijk maakt, is dat ongebruikte emissierechten vrij op de markt verkocht kunnen worden. Voor EU-lidstaten een ‘gratis’ geldmachine. Mulder schat dat eind 2012 tussen de 180 en 360 miljoen reserverechten op de markt komen.
Tulpen, huizen, internet
De Engelse campagneorganisatie Sandbag komt in het doortimmerde rapport Cap or Trap tot een nog alarmerender overschot van 1,8 miljard emissierechten, die een waarde van circa 14 miljard euro vertegenwoordigen, waarover de bedrijven die onder het emissiehandelssysteem vallen vrijelijk kunnen beschikken – een ongeëvenaarde vorm van staatssteun die betaald wordt door de hardwerkende belastingbetalers. Bovendien is er dankzij dit surplus geen sprake van het terugdringen van CO2-uitstoot.
De Europese Commissie beaamt het bestaan van een surplus in een uitgelekt document, maar houdt het op een voorzichtige 500 tot 800 miljoen. De Commissie is er voorstander van dit surplus uit de markt te halen, zodat de prijs van een CO2-emissierecht gaat stijgen en er eindelijk een competitieve CO2-markt ontstaat. De industrie vindt de ‘confiscatie’ van de emissierechten ‘onacceptabel’, en speelt het lobbyspel ‘keihard’, zegt Bas Eickhout, europarlementariër voor GroenLinks. “Zij stelt dat je de spelregels niet moet veranderen tijdens het spel en wil het overschot meenemen.”
Eickhout speelt een belangrijke rol in het Europees parlement. Voor de zomer brengt hij als rapporteur van het EP een rapport uit over het al dan niet verhogen van de Europese klimaatambitie van 20 naar 30 procent reductie in 2020. Eickhout is daar voor, en wil in zijn rapport ook het vraagstuk van het surplus aan emissierechten aan de orde stellen. Hij wil het uit de markt halen “om het ETS goed te laten functioneren.” Ongeveer de helft van het Europees Parlement is daar voor, de andere helft vindt dat de industrie het overschot mag meenemen. Als Eickhout het Europees Parlement meekrijgt, komt de Commissie nog dit jaar met een officieel voorstel. Vervolgens buigt de Raad van Ministers zich erover. Dan begint het schimmenspel dat in het EU-jargon conciliatie wordt genoemd. Uitkomst: volstrekt ongewis.
Stukje bij beetje ontstaat het beeld van een emissiezeepbel, analoog aan de tulpen-, hypotheek- en internetzeepbel: de handel is vervuild, bedrijven hebben honderden miljoenen euro gestoken in producten die in het gunstigste geval waardeloos blijken en in het ongunstigste geval gestolen, en het klimaat schiet er niks mee op. En net als bij de tulpen, de hypotheken en het internet groeit de zeepbel zolang iedereen doorgaat met blazen. Hij wordt zo groot dat-ie zinsbegoochelend is en de toeschouwers naar adem happen. Totdat hij knapt, en verdampt.
Recente reacties