Deze maand kwam de commissie-Van Dijkhuizen met haar advies voor een eenvoudiger belastingstelsel. Groenere belastingen staan daar niet in. Links en rechts in de politiek denken er te verschillend over. Vandaar de slingerbeweging die te zien is in de vergroening van het belastingstelsel: twee stappen voorwaarts, een stap terug.
Milieubelastingen zijn een belangrijk instrument voor de overheid om te zorgen voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Die zorgplicht is vastgelegd in artikel 21 van de Grondwet. Zeker in Nederland, dat geen heil ziet in een commandosamenleving met ge- en verboden, zijn belastingen een geliefd instrument.
In de Europese Unie heeft Nederland de hoogste opbrengst uit milieubelastingen: net geen 10 procent van de totale belastinginkomsten (2010). In de OESO, de organisatie van de 34 rijkste landen, komt Nederland na Turkije en Israël op de derde plaats. “We zijn pionier, koploper in de EU en bijna wereldwijd. Dat is toch wel opmerkelijk”, zegt de econoom Herman Vollebergh, die voor het Planbureau voor de Leefomgeving een achtergrondstudie deed naar milieubelastingen en groene groei.
Toch is de inzet van milieubelastingen ook in Nederland niet onomstreden. Logisch, want er staat echt iets op het spel: milieubelastingen maken glashelder waar een politieke stroming voor staat, hoe ze over de maakbaarheid van de samenleving en de burgers denkt. Kortom: milieubelastingen zijn een manier om een stempel op de samenleving te drukken, of om dat niet te doen. Ideale stof voor discussie dus.
Laag pitje
Onder de kabinetten-Rutte staan de ambities voor verdere vergroening van het belastingstelsel op een laag pitje. Dankzij het Lente- of Kunduzakkoord (2012) tussen het eerste kabinet-Rutte en een deel van de toenmalige oppositie is de rode diesel afgeschaft en werd een kolenbelasting ingesteld. Rutte II financiert uitbreiding van duurzame energie met een extra heffing op energie voor burgers en bedrijven, de ‘Opslag Duurzame Energie.’ De enige écht controversiële belastingmaatregel die was aangekondigd in het regeerakkoord, het afschaffen van de vrijstelling in de motorrijtuigenbelasting voor (vieze) oldtimers, gaat niet door.
Staatssecretaris van Financiën Frans Weekers (VVD) stuurde in 2011 zijn Fiscale Agenda naar de Tweede Kamer. De ondertitel van dit werkstuk is veelbetekenend: Naar een eenvoudiger, meer solide en fraudebestendig belastingstelsel. Hier is een fiscalist aan het woord. Weekers wil het belastingstelsel ‘lean en mean’ maken. “Het belangrijkste doel van belastingheffing is het financieren van overheidsuitgaven. Dat was zo en dat blijft zo. Door alle nagestreefde nevendoelen, zoals herverdelen, stimuleren van gewenste ontwikkelingen, ontmoedigen van ongewenst gedrag en vergroening, kan een andere indruk zijn ontstaan. Deze nevendoelen zijn op zichzelf nastrevenswaardig. Het opeenstapelen van steeds weer nieuwe belastingsoorten, uitzonderingen en aftrekposten heeft echter tot een stelsel geleid dat nog door weinig mensen volledig wordt begrepen”, aldus Weekers.
Verpakkingenbelasting
Allerlei ‘kleine en hinderlijke’ belastingen zijn inmiddels afgeschaft, en zonder uitzondering zijn dat milieubelastingen. Zoals de afvalstoffenbelasting, de stortbelasting en de verpakkingenbelasting.
Dat is deels wel te begrijpen, zegt Vollebergh. “Kleine heffingen zijn duur om te innen. Vanuit fiscaal oogpunt is dat slecht. Maar vanuit milieuoogpunt kunnen ze nog steeds heel wenselijk zijn.” Met name de verpakkingenbelasting kon op weinig steun rekenen. “Een administratieve crime”, zegt Jeroen Lammers, belastingexpert van werkgeversorganisatie VNO-NCW. “Het doel was minder verpakkingen. Maar in de praktijk leidde de heffing tot een prijsverhoging van 1 à 2 cent. Je kunt je afvragen wat het sturende effect daarvan is. Dan kun je hem beter afschaffen of de prijs vier keer hoger maken. Wij kozen voor het eerste, de milieuorganisaties voor het tweede.” Ook Tweede Kamerlid Stientje van Veldhoven (D66) is niet rouwig om het schrappen van de verpakkingenbelasting. “Je moet altijd het doel voor ogen blijven houden en je niet fixeren op het instrument. Deze belasting kwam slecht uit de evaluatie.”
“Hoe beter milieubelastingen werken, hoe minder de opbrengsten voor de overheid” Herman Vollebergh, econoom
Overigens is het een “hardnekkig politiek misverstand” dat fiscale vergroening effectief moet zijn vanuit milieuoogpunt, beweerden drie medewerkers van CE Delft jaren geleden in het economenblad ESB. “Dat hoeft niet per se. Het beprijzen van maatschappelijke kosten is, ongeacht de bereikte milieueffecten, maatschappelijk efficiënt omdat alleen op die manier de consumenten een juiste afweging kunnen maken over de hoeveelheid te consumeren milieuvervuilende goederen.”
Stuurgeld
Grofweg zijn er twee kampen te onderscheiden in ‘belastingenland’. Aan de ene kant van het spectrum staan de hardcore fiscalisten, die van mening zijn dat belastingen alleen zijn bedoeld voor de overheid om aan inkomsten te komen, niet meer en niet minder. Daarom moet een fiscaal systeem eenvoudig, solide en fraudebestendig zijn. Aan de andere kant zijn er beleidsmakers, vaak economen, die belastingen niet alleen zien als inkomstenbron maar ook als maatschappelijk ‘stuurgeld’, geschikt om het menselijke gedrag een zwenking te laten maken in een gewenste richting. Vandaar dat vanuit die hoek telkens plannen opduiken om het gedrag van mensen te beïnvloeden: vettaks, kerosinetaks, vliegtaks, kiloknallertaks, enzovoort.
Berucht en beroemd was Willem Vermeend, staatssecretaris van Financiën in een aantal Paarse kabinetten. Voor elk maatschappelijk probleem verzon hij met zichtbaar genoegen een fiscale maatregel. Zo zag onder meer de regulerende energiebelasting voor kleinverbruikers (ecotaks) het licht. Fiscalisten gruwden van de ‘fiscale kerstboom’ die Vermeend optuigde – en probeerden hem zo snel mogelijk om te hakken toen de Paarse kabinetten plaats maakten voor die van Balkenende.
Wie belang heeft bij de status quo trapt op de rem, en ziet weinig heil in allerhande milieubelastingen. Lammers van VNO-NCW: “Je moet voorzichtig zijn met belastingen als instrument. Je kunt je afvragen of het veranderen van gedrag middels de fiscus altijd de beste manier is.” Zijn tegenhanger, de FNV, daarentegen wil de economie duurzamer maken en heeft daarvoor een batterij belastingen in gedachten: aanpassingen van de energiebelasting, een nieuwe CO2-heffing, verlagen van niet-duurzame energiesubsidies, een open-ruimteheffing, het belasten van het vliegverkeer en differentiatie in autobelastingen. Mensen reageren nu eenmaal sterker op prijsprikkels dan op voorlichting.
Vleestaks
Van Veldhoven, door Natuurmonumenten twee jaar achter elkaar uitgeroepen tot groenste politicus, ziet een slingerbeweging in de instrumentenmix. “Het gaat er altijd om welke actoren je wilt treffen en welke je wilt ontzien. Voor fiscalisten is houdbaarheid en fraudegevoeligheid belangrijk, economen en beleidsmakers kijken naar manier hoe ze de economie kunnen prikkelen. Je moet steeds de goede combinatie van prikkels kiezen.”
Van Veldhoven is van de ‘stuurgeld’-school, die belastingen koppelt aan gewenst of ongewenst gedrag. “Zo hebben mensen er invloed op met hun gedrag. Ze kunnen kiezen wat ze met hun geld doen. Wil je vliegen? Prima, maar dan betaal je met een vliegtaks wel extra. Autorijden? Ook goed, maar met een kilometerheffing is dat duurder. Vandaar ook dat we een kiloknallertaks willen. De vleesproductie is zo milieubelastend, dat consumenten de werkelijke kosten moeten betalen. Maar je mag zelf bepalen hoe je je inkomen besteedt.”
“De fiscus is een breed zwaard, terwijl het politieke doel vaak chirurgisch is” Jeroen Lammers, VNO-NCW
Van dit soort uitspraken moet Helma Neppérus, Tweede Kamerlid voor de VVD en onder meer oud-belastinginspecteur, weinig hebben. “Gebruik belastingen alsjeblieft niet voor van alles! Laatst wilde men suiker belasten; het moet wel een beetje reëel blijven. Kijk naar de vleestaks. Als je iets aan de bio-industrie en de plofkip wilt doen, doe dat dan via voorlichting. Dat heeft effect: zie de toename van het biologische assortiment in supermarkten. De mensen denken er best over na.”
En áls het dan zo nodig moet, doe het dan in Europees verband. “De belasting op kerosine zal wel weer een keer langs komen. Dat kun je niet alleen in Nederland, daarvoor moet je in Brussel zijn. Daar kan ik me wat bij voorstellen, daar ben ik pragmatisch en realistisch genoeg voor.”
Paradox
Er zitten beperkingen aan het sturen met belastingen. De econoom Vollebergh spreekt over een paradox: “Hoe beter ze werken, hoe minder de opbrengsten voor de overheid.” Terwijl de houdbaarheid van het fiscale systeem niet in gevaar mag komen. Vandaar dat veel milieubelastingen net niet te hoog zijn, zodat mensen en bedrijven nog lang in hun oude, milieuvervuilende gedrag kunnen volharden. Vergelijk het met accijnzen op tabak en alcohol: wie drinkt een pilsje minder vanwege de hoge accijns?
Daar komt bij dat burgers vaak geen alternatieven hebben, zegt Lammers van VNO-NCW. “In dat geval drijven milieubelastingen alleen de productiekosten omhoog. Wij zijn niet principieel tegen milieubelastingen, maar ga er terughoudend en voorzichtig mee om. De fiscus is een breed zwaard, terwijl het politieke doel vaak chirurgisch is.”
Een andere beperking is dat nationale vergroening van de belastingen in veel gevallen niet effectief is als het buitenland achterblijft met maatregelen. Milieu is een mondiaal collectief goed, dat geen free riders kan gebruiken. Volgens de econoom Bas Jacobs, verbonden aan de Erasmus Universiteit, heeft het daarom bijvoorbeeld geen zin eenzijdig maatregelen te nemen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. “Als Nederland, of het Westen, eenzijdig de vraag naar energie probeert af te remmen, zonder dat andere landen of andere delen van de wereld volgen, dan zakt slechts de wereldmarktprijs van energie totdat de wereldvraag naar energie weer gelijk is aan het aanbod van energie. Het effect van vraagremmende maatregelen op de consumptie van energie zorgt er dan slechts voor dat de CO2-uitstoot zich verplaatst, maar niet afneemt.”
Het – grotendeels falende – Europese systeem van verhandelbare emissierechten, ETS, heeft dat effect: terwijl Europa in snel tempo de-industrialiseert, verplaatst de productie zich naar onder meer China. Op papier vermindert de CO2-uitstoot in de meeste Europese landen. Dat de Europese koolstofconsumptie stijgt door de import van (Chinese) goederen, is een verhaal dat veel beleidsmakers niet vertellen. Het illustreert dat het bedenken van milieubelastingen dansen op een slap koord is.
Recente reacties