‘Circulaire’ afvalregelingen onder de loep

Producenten en importeurs van steeds meer sectoren moeten het afval van hun eigen consumenten opruimen. Deze circulaire afvalregelingen bestaan al sinds de jaren negentig, maar leidden nog niet tot de beoogde verduurzaming. Komt daar eindelijk verandering in?

Boetes voor het tekort aan inleverpunten voor blikjes. Beloningen voor textielbedrijven als zij kleding maken die wél lang meegaat. En een verbod op het vernietigen van goed werkende elektronica. Dat kan volgend jaar allemaal geregeld worden via de UPV, ofwel de Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid.

Weinig mensen weten van het bestaan van de UPV, maar het is een invloedrijk instrument bij het streven naar een circulaire economie. De UPV bestaat sinds de jaren negentig voor verschillende productgroepen in Nederland. Producenten en importeurs worden via deze afvalregelingen verantwoordelijk gemaakt voor het afval dat hun eigen producten opleveren. Wat ze op de markt brengen, moeten ze na gebruik ook zelf netjes inzamelen en verwerken. Dat geldt onder meer voor elektronica, textiel, verpakkingen, matrassen, auto’s en wegwerp­plastic.

Om aan de UPV te voldoen, sluiten producenten en importeurs zich aan bij speciaal hiervoor opgerichte producentenorganisaties. Bedrijven hoeven dan niet alles zelf te regelen. Vaak betalen zij een bijdrage aan de producentenorganisatie per kilo product die het bedrijf op de markt brengt. De organisatie zamelt vervolgens het afval in, verwerkt dat, rapporteert daarover en maakt afspraken met het ministerie van Infrastructuur en Milieu over hoeveel afval moet worden verzameld en gerecycled.

Macht van bedrijven

Producenten en importeurs zelf verantwoordelijk maken voor hun eigen consumentenafval past in theorie goed in een circulaire economie. Het idee was in de jaren negentig dat deze nieuwe verantwoordelijkheid zou zorgen voor meer recycling, maar ook voor een vermíndering van het afval. Producenten kunnen immers zelf de stroom afgedankte producten beperken door hun goederen zo te ontwerpen dat ze langer houdbaar en beter repareerbaar zijn. Maar dat effect heeft de UPV helaas nog niet gehad.

Dat komt volgens Janine Röling omdat de gevestigde bedrijven te veel macht hebben. Janine onderzoekt met Fair Resource Foundation (FRF) wat er misgaat in de UPV-afspraken en hoe dat beter zou moeten. “In het bestuur van producentenorganisaties zitten vaak de grote spelers uit de sector. Het enige dat zij willen, is een systeem dat zo goedkoop mogelijk is. Dat is van­ uit economisch oogpunt ook heel logisch: doe het bare minimum tegen de laagst mogelijke prijs.”

Maar goedkoop is meestal niet bepaald circulair. Neem de verwerking van afgedankte apparaten. De efficiëntste methode is om die door de shredder te halen en daarna grote stromen metaal, plastic en glas naar recyclers te sturen. Maar zo gaan er veel zeldzame metalen verloren, die alleen met meer verfijnde technieken gered kunnen worden van de smeltoven. Bovendien functioneren veel afgedankte apparaten nog of kunnen ze met een kleine reparatie makkelijk nog een paar jaar mee.

Inzameling en hergebruik

Weggegooide apparaten een tweede leven geven scheelt enorm veel uitstoot en energie. Dan hoeft er immers minder gerecycled én geproduceerd te worden, maar dat is niet in het voordeel van de producenten en importeurs die dat moeten organiseren. Testen, repareren en opnieuw op de markt brengen kost meer tijd en geld dan alles door de shredder halen. Bovendien zitten producenten en importeurs niet echt te wachten op meer hergebruik, want dan zijn er immers mínder nieuwe producten nodig. En juist die verkoop is hun verdienmodel. Daarom blijven ze terughoudend in het uitvoeren van hun Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid.

“Het enige dat producenten willen, is een systeem dat zo goedkoop mogelijk is”

Janine probeert de UPV al jaren meer circulair te maken. Met Fair Resource Foundation stuurt zij aan op strengere afspraken en meer handhaving door de overheid. De FRF becommentarieert bijvoorbeeld het statiegeldsysteem voor flesjes en blikjes, waarin producentenorganisatie Verpact afspraken maakte met het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). Janine: “Het is heel goed dat er statiegeld is ingevoerd, maar het werkt nog niet optimaal. Bij de invoering hebben wij aanbevelingen gedaan over minimale eisen aan zo’n systeem. Een belangrijke daarvan is een innameplicht. Als ergens een statiegeldhou­dende verpakking wordt verkocht, moet je die daar ook weer kunnen inleveren, of dat nu in een supermarkt, op een station, in de bioscoop of bij een tankstation is. Maar dat kan lang niet overal, want onder druk van het bedrijfsleven is die innameplicht uit de wet gehaald.”

Een andere aanbeveling van FRF was om het statiegeldbedrag hoger te maken dan het nu is, als prikkel om blikjes en flesjes terug te brengen. “Nu blijven er honderden miljoenen euro’s in het systeem hangen. Dat is geld van de consument, maar het staat op de bankrekening van producentenorganisatie Verpact. Dat brengen wij onder de aandacht.”

Boetes

Dat is niet voor niets geweest. Mede dankzij het aandringen van FRF eiste de Inspectie Leefomgeving en Transport een statiegeldverhoging voor plastic flesjes in 2026, ook al wist Verpact daar onderuit te komen, met steun van staatssecretaris Thierry Aartsen van IenW. Er komt nu een nog niet uitgewerkt ánder beloningssysteem voor ingeleverde blikjes. Er lopen ook dwangsommen tegen Verpact. De producentenorganisatie moet boetes betalen als er niet op tijd meer inzamelpunten bij­ komen. Daar is Janine blij mee, want tot handhaving voor het niet nakomen van afspraken kwam het tot nu toe bijna nooit.

Dat gebeurde bijvoorbeeld ook niet bij Stichting OPEN (voor­ heen Wecycle), de producentenorganisatie voor elektrische en elektronische apparaten, oftewel e-waste. In 2021 beloofde die meer afgedankte producten te gaan inzamelen: het inzamelpercentage moest omhoog van 58 procent in het voorgaande jaar naar 65 procent. In plaats daarvan daalde het naar 47 procent. Nog altijd belandt een groot deel van de apparaten bij het rest­afval of – illegaal verscheept – in andere landen zonder goede afvalverwerking. Met vervuiling en verspilling van zeldzame grondstoffen zoals goud en kobalt tot gevolg. Ondertussen ­kregen aangesloten producenten een deel van hun ­bijdrage terug omdat die door Stichting OPEN niet was uitge­geven aan betere inzameling en verwerking.

Het leidt allemaal tot weinig publieke ophef, want er wordt nauwelijks aandacht besteed aan UPV-regelingen. Dat begint wel langzaam te veranderen, onder meer door de rommel die overblijft op straat als mensen vuilniszakken opentrekken, op zoek naar statiegeldflesjes en -blikjes, en inleverautomaten die vol zijn of waar lange rijen voor staan.

Belangenverstrengeling

Wat strengere UPV’s ook in de weg staat, is de persoonlijke verstrengeling van bedrijfsleven en overheid, vertelt Janine. “Met het statiegeldsysteem voor blikjes en flesjes was het lastig dat Verpact – en het bedrijfsleven dat het vertegenwoordigt – direct toegang had tot de regering. Zo stond de directeur van Verpact bij de vorige verkiezingen ook op de kieslijst van de VVD.”

In de elektronicasector zijn bedrijfsleven en overheid zelfs verenigd in dezelfde persoon: in 2024 werd de directeur van Stichting OPEN bij de overheid aangesteld als speciaal regeringsvertegenwoordiger Circulaire Economie. “Er werd mij verzekerd dat hij heel goed verschillende petten gescheiden houdt”, zegt Janine. “Daar moeten we dan maar op vertrouwen.”

Circulair en sociaal

Er zijn ook bedrijven die hun afvalstromen wél circulairder willen maken. In 2014 werd het producentencollectief Weee Nederland opgericht, als tweede binnen de elektronica-UPV, naast Wecycle (nu dus Stichting OPEN). Weee Nederland koos voor een andere aanpak: het haalt gebruikte apparaten bij winkels op met twee medewerkers, waarvan één met een afstand tot de arbeidsmarkt. Zonder hulp van, een vaak drukke en soms geïrriteerde, winkelmedewerker kunnen de duo’s wasmachines, drogers en beeldschermen voorzichtig inladen, waardoor de kans groter is dat apparaten nog te hergebruiken zijn.

Projectdirecteur Henk Bos: “Bij reguliere inzameling maakt het niet uit dat een apparaat beschadigd raakt, want die is alleen gericht op de shredder.” Weee Nederland brengt zoveel mogelijk elektronica naar sorteercentra, waar de apparaten eerst worden gesorteerd op bruikbaarheid. Het bedrijf bouwde daarnaast een partnernetwerk op met kringloopwinkels en gemeenten, zodat wasmachines en zonnepanelen een tweede leven kregen in minimahuishoudens – gratis. In een testproject met PostNL werden afgedankte apparaten zelfs aan huis opgehaald, om te voorkomen dat ze in het restafval terechtkwamen.

“De directeur van Verpact stond bij de vorige verkiezingen op de kieslijst van de VVD”

Maar in 2021 kon Weee Nederland plots niet meer rekenen op betalende leden. De overheid gaf een zogenoemde Algemeen Verbindend Verklaring (AVV) af aan producentenorganisatie Stichting OPEN. Zo’n monopolie is gebruikelijk in Nederland: de overheid geeft steeds één producentenorganisatie het alleenrecht in het organiseren van de afvalketen. Alle produ­centen en importeurs worden dan verplicht zich aan te sluiten bij die producentenorganisatie en daar hun kilobijdrage aan te betalen. Dat is gebeurd bij RecyBEM voor autobanden – die nu versnipperd in kunstgrasvelden belanden – Verpact voor karton, glas en verpakkingen, en Stichting OPEN voor e-waste.

“Dat is destijds een onderonsje geweest tussen het ministerie en Stichting OPEN”, zegt Henk Bos. “Wij stonden er met 300 banen, waarvan 150 participatieplaatsen, naar te kijken.” De 350 retailers waar wij mee werkten waren ook niet blij. Ze schreven gezamenlijk aan de overheid: ‘Wij zijn heel tevreden over onze samenwerking met Weee Nederland in de regio. Hoe heeft u die geborgd?’” Het ministerie stuurde vervolgens aan op een samenwerking met Stichting OPEN en Weee Nederland. Die laatste stemde daarmee in, onder de voorwaarde dat al hun inzamel- en sorteersystemen met bijbehorende arbeidsplaat­sen behouden bleven. Er zou ook ruimte komen voor meer circulaire innovatie. Weee Nederland zamelt nu zo’n 53 duizend ton elektronica per jaar in voor Stichting OPEN.

Zonder concurrentie geen innovatie

Dat er AVV’s bestaan, begrijpt Henk op zich wel. “Eén aanspreekpunt is natuurlijk handig. In een AVV-aanvraag stelt een producentenorganisatie zelf kaders op en omschrijft hoe ze daaraan gaat voldoen. Het ministerie hoeft dan alleen akkoord te gaan en te kijken of het goed gaat. Dat is met meer partijen natuurlijk veel ingewikkelder.”

In de jaren negentig was de AVV ook een manier om ervoor te zorgen dat alle importeurs en producenten meededen met de UPV. Nederland leek toen te klein om verschillende concurre­rende systemen in het leven te roepen. Maar zonder concur­rentie komt er ook geen circulaire innovatie, denkt Henk. Daar pleit hij nog steeds voor, met Weee Nederland. Bijvoorbeeld door meer focus op hergebruik. Dat komt ook in de volgende AVV te staan. Die wordt in 2026 hoogstwaarschijnlijk voor nog eens 5 jaar verlengd voor Stichting OPEN.

Ondertussen werkt Henk met andere organisaties, zoals Refurn en Stichting Zonnext, verder aan hergebruik van elektronica. In het sorteercentrum in Apeldoorn rollen zonnepanelen door een zelfgebouwde panelenwasstraat om ze schoon te maken voor ze aan een tweede leven beginnen. Ook een groot deel van de laad­palen wordt hier gerepareerd of uit elkaar gehaald. “Energiemaatschappijen klopten bij ons aan nadat gemeenten vroegen om circulaire laadpalen. Nu repareren we ze zo dat ze opnieuw geplaatst kunnen worden, of we geven onderdelen terug aan monteurs van dezelfde energiemaatschappij.” Dat gebeurt buiten de UPV om, want de laadpalen worden officieel nooit afval. Ze blijven eigendom van de energiemaatschappijen. “Die bedrijven willen echt wel. Bij Equans en Vattenfall zitten jonge teams die hergebruik als de norm zien.”

Circulair textiel

Tot 2023 bestond er in Nederland nog geen officiële producentenverantwoor­ delijkheid voor textiel: de inzameling en recycling lagen vooral bij gemeenten, kringloopwinkels en organisaties als het Leger des Heils. Dat veranderde toen Nederland – als tweede land in Europa – de textiel-UPV invoerde. Een AVV bestaat hier nog niet. En dat willen Janine Röling en haar collega Rob Buurman ook graag voorkomen.

Om een AVV te kunnen aanvragen, moet je namelijk een wat de overheid noemt ‘belangrijke meerderheid’ van het markt­aandeel hebben. Precieze percentages worden niet genoemd, maar in andere sectoren betekent dat vaak 60 procent. Daarom richtten Janine en Rob in 2024 Collectief Circulair Textiel (CCT) op: een eigen producentencollectief van textielbedrijven. Met CCT willen ze vooral een uitgesproken circulaire tegenhanger zijn van de twee al bestaande producentenorganisaties in de textiel: Stichting UPV Textiel en het European Recycling Plat­form Netherlands. Inmiddels hebben tientallen bedrijven zich bij CCT aangesloten.

Met de poten in de modder heeft CCT een andere invloed dan een ngo als FRF die roept vanuit de zijlijn, zegt Janine. “Bij het opstellen van dit soort wetgeving wordt er vaak meer gepraat met brancheverenigingen en producenten, en minder met het maatschappelijk middenveld. Nu we zelf een producentenorga­nisatie hebben opgericht, kunnen we onze aanbevelingen in de praktijk brengen en worden we veel vaker uitgenodigd.”

De UPV-textiel is al best vooruitstrevend vergeleken met langer bestaande UPV’s in andere sectoren. Zo moeten producenten en importeurs ervoor zorgen dat 20 procent van het afgedankte textiel – gemeten naar wat ze het jaar ervoor op de markt brachten – wordt voorbereid voor hergebruik, waarvan de helft voor Nederland. Die aansturing op hergebruik, dus het direct opnieuw gebruiken van een kledingstuk in plaats van het eerst kapot te maken voor iets anders, is nieuw in UPV-land. Tot nog toe sprak het ministerie met verschillende sectoren alleen percentages af voor inzameling en recycling.

“Je moet de slager niet zijn eigen vlees laten keuren”

Textielbedrijven maken hiervoor afspraken met gemeentelijke inzamelaars, zoals textielbakken en kringloopwinkels. Janine wil de mogelijkheden voor hergebruik verder uitbreiden. Haar organisatie CCT gaat samenwerken met Swapshop, waar consumenten gebruikte kledingstukken kunnen inwisselen, en is in gesprek met andere organisaties die gericht zijn op hergebruik van kleding. Janine denkt ook na over gedifferentieerde tarieven voor de textielbedrijven die bij CCT zijn aangesloten. Die bijdrage hoeft niet, zoals nu gebruikelijk is, voor elk bedrijf even hoog te zijn. Zo zou de bijdrage per kilo textiel omlaag kunnen voor bedrijven die reparatiediensten aanbieden of hun eigen textiel weer inzamelen, zoals leveranciers van hotellin­nen of bedrijfskleding.

Nieuwe ideeën

Zowel Henk Bos als Janine Röling zien lichtpuntjes in de UPV. De overheid organiseert inmiddels bijeenkomsten waar allerlei belanghebbenden – niet alleen producenten en importeurs – ­brainstormen over circulaire aanpassingen in de UPV-afspra­ken. Bijvoorbeeld over wat eigenlijk de circulaire voor- en nade­len van een AVV zijn. En of producentenorganisaties een restau­ratiefonds zouden moeten oprichten. Of dat ze een vergoeding aan gemeenten zouden moeten betalen voor niet-ingezamelde producten die in het gemeentelijk restafval belanden.

Op de agenda staan ook gedifferentieerde tarieven voor leden van producentenorganisaties op basis van levensduur en recyclebaarheid van hun producten, zoals CCT overweegt. Iets wat in Frankrijk al bestaat. Er komen ook nieuwe UPV’s aan voor bijvoorbeeld wegwerpluiers en meubels. Henk: “Daar zijn ze al heel lang mee bezig. Maar hoe organiseer je dat? Het is niet meer zoals in het verleden: ‘Oké producenten, succes ermee.’ Je moet de slager niet zijn eigen vlees laten keuren. Er gaan dus heel wat oefensessies aan vooraf. Maar dat komt wel goed. Ik denk dat er voor bijna alle producten uiteindelijk een UPV gaat komen.”