Urgenda wint! Klimaatbeleid via de rechter afgedwongen

De Nederlandse overheid moet de uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 25 procent hebben teruggedrongen ten opzichte van het jaar 1990. Dat heeft de rechter in Den Haag vandaag besloten in de unieke klimaatzaak tegen de Nederlandse overheid van Urgenda en bijna negenhonderd mede-eisers. Nederland is niet het enige land dat via de rechter de overheid verantwoordelijk stelt voor (hun gebrek aan) klimaatbeleid. In hoeverre kun je het recht gebruiken om milieuresultaten af te dwingen?

Ruim twintig jaar nadat het Klimaatverdrag van de VN werd afgesloten stijgen de broeikasgasemissies wereldwijd nog steeds. Van energiebesparing en duurzame energieproductie komt weinig terecht. In Nederland staan we aan de vooravond van de opening van nieuwe kolencentrales en is er een serieus debat gaande over de winning van schaliegas. Het klimaatprobleem krijgt niet de politieke aandacht die het zou moeten krijgen, oftewel, de politiek laat het afweten. Maar ingrijpen is echt noodzakelijk.

“Willen we niet dat het leven op aarde al in de tweede helft van deze eeuw zeer onaangenaam wordt, dan zal de uitstoot van broeikasgassen al voor 2020 sterk verminderd moeten worden, meer dan binnen de EU is afgesproken”, is het pleidooi van Urgenda, de organisatie voor duurzaamheid en innovatie die Nederland samen met bedrijven, overheden, maatschappelijke organisaties en particulieren, sneller duurzaam wil maken.

Urgenda had daarom geëist dat de overheid opdracht zou krijgen de Nederlandse uitstoot van CO2 uitstoot al voor 2020 te verminderen tot het noodzakelijke niveau dat door wetenschappers is vastgesteld: met 40 procent ten opzichte van het niveau van 1990. Urgenda vindt dat de overheid de urgentie van het klimaatprobleem weliswaar erkent, maar te weinig maatregelen neemt om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. “Als je op een ravijn afrijdt moet je op tijd beginnen met remmen. Rem je te laat, dan val je onvermijdelijk over de rand”, aldus Urgenda.

Urgenda krijgt gelijk

De rechter in Den Haag gaf Urgenda vandaag gelijk. De Nederlandse overheid moet de uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 25 procent hebben teruggedrongen ten opzichten van het jaar 1990. De rechter zei dat in Nederland de CO2-reductie onder de 17 procent zou blijven, in weerwil van klimaatverdragen.

Hij concludeerde dat klimaatverandering wordt veroorzaakt door uitstoot en dat dit ernstige gevaren met zich meebrengt, onder meer door de zeespiegelstijging en voor de voedselvoorziening. Een wereldwijde reductie is dan volgens hem ook nodig. Nederland kan zich er volgens de rechter niet achter verschuilen dat ook andere landen de doelstellingen niet halen. Ons land moet zijn reductie van 25 tot 40 procent dan ook halen.

Revolutie met recht

Dat was precies wat Urgenda wilde. Om een sterke vermindering van de uitstoot van broeikasgassen te realiseren, moet de rechter de Nederlandse Staat dwingen tot een veel effectiever klimaatbeleid. En dat is niet alleen in het belang van onszelf, maar ook in het belang van toekomstige generaties, immers volgende generaties zijn afhankelijk van beslissingen die nu worden genomen of nu juist niet worden genomen, aldus Urgenda .

Bij het starten van de rechtszaak werd Urgenda geïnspireerd door het boek Revolutie met recht. In dit boek uit 2011 van advocaat Roger Cox, tevens één van de advocaten die Urgenda en haar mede-eisers vertegenwoordigen in de rechtszaak, wordt gesteld dat het Nederlands recht genoeg aanknopingspunten heeft om klimaatmaatregelen van de overheid af te dwingen. Maar, de rechters in Nederland zijn over het algemeen geneigd om overheden veel beleidsvrijheid te gunnen. Moet de rechter ingrijpen nu de politiek het nemen van beslissingen nalaat of maatregelen neemt die niet afdoende zijn?

Onmogelijk zelfstandig

Roger Cox is er duidelijk over. De regering heeft de eerste verantwoordelijkheid om een groot gevaar voor de samenleving te vermijden én de eerste verantwoordelijkheid om in te spelen op dat grote gevaar. Maar diezelfde regering roept dat het al doet wat het kan doen en dat er nu vooral ook taken liggen voor de burgers en bedrijven.

“Lariekoek. Hoe gaan wij als individuen een energietransitie realiseren of een heel mobiliteitssysteem veranderen? De markt kan onmogelijk zelfstandig een duurzame samenleving creëren. Dat lukt geen enkel land zonder de leidende rol van de overheid”, zegt hij. “Als de politiek niet in staat is om de samenleving te beschermen tegen klimaatverandering en er daardoor veel letsel, leed en schade zal ontstaan, dan is er een taak voor de rechter weggelegd.”

De wereld waarin wij vandaag de dag leven met al zijn moderne technieken en vervuilende industrieën kon alleen ontstaan dankzij de overheid, ment Cox. “Kijk maar naar ons elektriciteitsnetwerk: dat is door de overheid met belastinggeld aangelegd. Tot 15 jaar geleden gold hetzelfde voor de kolen- en gascentrales. Die zijn pas vrij recent geprivatiseerd. De overheid stond mede aan de wieg van de problemen en dus is er een krachtig overheidsoptreden nodig om verandering te bewerkstelligen en verdergaande gevolgen van die problemen te voorkomen. Ja, als de overheid het laat afweten, dan is de rechter aan zet.”

De goede huisvader

Meer dan genoeg aanknopingspunten ziet Cox in het Nederlands recht, om klimaatmaatregelen van de overheid af te dwingen. Een van de belangrijkste is de norm van de goede huisvader, een rechtsprincipe dat vervat is in het zogenaamde kelderluikarrest uit 1965 en waarop veel latere rechterlijke uitspraken zijn gebaseerd. Cox beschrijft het arrest in zijn boek. Het komt hier op neer: een klant van een café viel in een keldergat omdat de drankleverancier het luik had laten openstaan. De klant liep zware verwondingen op en de brouwer en zijn werkgever (Coca-Cola) werden hiervoor aansprakelijk gesteld door het hoogste rechtscollege van Nederland. Het verweer dat de klant onoplettend was geweest en het ongeval dus aan zichzelf te wijten had werd verworpen. De drankleverancier had, gezien het reële risico op een ongeval met mogelijk ernstige gevolgen, tenminste het open keldergat kunnen barricaderen met een stoel of een krat.

“De wetgevende macht kan onmogelijk een specifieke wetgeving creëren voor elk denkbaar dagelijks gevaar. Om deze reden is de norm van de goede huisvader belangrijk: deze bepaalt op basis van specifieke feiten en omstandigheden of de genomen voorzorgsmaatregelen proportioneel zijn aan het gecreëerde gevaar, in welke situatie dan ook.”

In feite is de Klimaatzaak een kelderluikachtige zaak, maar dan in grote vorm. Urgenda vraagt aan de rechter om naar de feiten te kijken en vast te stellen dat het onrechtmatig is voor de Nederlandse Staat om niet de maatregelen te nemen waarvan hij weet dat het nodig is om zijn eigen burgers tegen gevaarlijke klimaatverandering te beschermen. “De verplichting tot het treffen van voorzorgsmaatregelen geldt vanaf het moment dat er sprake is van een voldoende reëel risico en die verplichting geldt voor alle burgers en bedrijven, maar zeker ook voor de staat”, aldus Cox.

Oslo Principes

Daarnaast ziet hij aanknopingspunten in het Europees mensenrechtenverdrag, omdat de consequenties van klimaatverandering zodanig groot zijn dat mensenrechten zoals het recht op leven en het recht op een ongestoord gezinsleven geschonden zullen worden. Ook in Nederland. Het internationaal milieurecht en het VN-Klimaatverdrag bieden daarnaast aanknopingspunten.

Een internationale denktank van rechtsgeleerden heeft onlangs de Oslo Principles on Global Climate Change Obligations gepubliceerd, die verklaren dat overheden op basis van onder andere burgerlijk aansprakelijkheidsrecht en mensenrechten, juridisch nu al aansprakelijk zijn voor emissies in hun grondgebied.

“Het mooie is dat deze interventie van de rechterlijke macht volgens de Oslo Principles kan gebeuren via bestaande rechtsmiddelen en bestaande wetten en verdragen. Daardoor hoeft niet eerst een nieuw wetgevingsproces gevolgd te worden en kan het risico worden vermeden dat regering en parlement in dat proces bloot komen te staan aan de lobbypraktijken van de fossiele industrie”, aldus Cox.

Uitholling van de democratie

“Alle juridische argumenten om Urgenda in het gelijk te stellen zijn aanwezig. Dat is ook niet het exotische aan deze Klimaatzaak”, zegt Cox. “Wat het exotisch maakt is dat deze zaak niet te vergelijken is met andere zaken en grote consequenties heeft voor hoe wij met energie moeten omgaan als de rechter ons in het gelijk stelt. Voor de fossiele industrie is er dan veel te verliezen.”

De politiek wil zijn vingers niet branden aan delicate onderwerpen als klimaatverandering en dus roepen zij: laat de burgers maar in actie komen. Wil de burger een duurzame samenleving, dan moet de burger duurzame keuzes maken. Dat gebrek aan politieke daadkracht, stelt Cox, is te wijten aan de uitholling van de democratie: het feit dat multinationals door schaalvergroting steeds meer politieke en economische invloed hebben verworven en op die manier regelgeving kunnen tegenhouden.

“Toen in 2008 een politieke discussie ontstond over de (on)wenselijkheid van de zeer hoge salarissen van topbestuurders van multinationals, vond de topman van Shell, Jeroen van der Veer, daarin aanleiding publiekelijk te dreigen het hoofdkantoor van Shell naar het buitenland te verplaatsen als de salarissen van topbestuurders bij voortduring onder vuur zouden worden genomen. Voor dat soort dreigementen is de politiek heel gevoelig. Als de belangenvermenging tussen bedrijfsleven en politiek zo groot is dat er geen maatregelen genomen kunnen worden ter bescherming van het klimaat en de burgers, moet de onafhankelijke rechter uitkomst bieden en de Staat zo nodig dwingen om tegen de belangen van de fossiele industrie in te gaan”, aldus Cox. Als het aan hem ligt houdt de politieke beleidsvrijheid daar op waar het recht geschonden wordt.

Filipijnen

Deze Klimaatzaak van Urgenda is de eerste rechtszaak in Europa waarin burgers de overheid voor de rechtbank aanspreken op de gevaarlijke gevolgen van klimaatverandering. Het is ook de eerste rechtszaak wereldwijd waar een beroep wordt gedaan op bestaande mensenrechten ter bescherming van burgers tegen gevaarlijke klimaatverandering.

Er zijn voorbeelden van vergelijkbare zaken waarbij de (juridische) grondslagen anders zijn, maar dat wat er beoogd wordt hetzelfde is, namelijk een schone leefomgeving voor nu en voor toekomstige generaties. Vorig jaar juni beschreef juriste Femke Wijdekop in het Nederlands Juristenblad een rechtszaak in de Filipijnen. Een groep kinderen eiste samen met de NGO Philippine Ecological Network Inc. de stopzetting van de vernietiging van het Filipijnse regenwoud als gevolg van grootschalige houtkap. Dit zou namelijk een inbreuk vormen op het recht op een evenwichtige en gezonde leefomgeving van henzelf, maar ook van toekomstige generaties.

Het Hooggerechtshof gaf de kinderen gelijk. Nieuw in deze zaak was dat de minderjarige eisers niet alleen hun eigen generatie, maar ook nog ongeboren generaties vertegenwoordigden en het Hooggerechtshof zag daar geen bezwaar in, beschrijft Wijdekop.

Amerika

In Amerika heeft de stichting Our Childrens Trust uit Oregon vaker geprobeerd om middels rechtszaken de regering aan te sporen tot maatregelen tegen klimaatverandering. Meestal zonder succes. In deze rechtszaken speelt, net als in de Filipijnen, het belang van toekomstige generaties een belangrijk juridisch argument omdat jonge mensen de gevolgen van klimaatverandering zullen gaan meemaken.

Ten grondslag aan deze Amerikaanse rechtszaken ligt de Public Trust Doctrine die stelt dat het de plicht van de overheid is om natuurlijke hulpbronnen die essentieel zijn voor onze collectieve overleving en welvaart, zoals water en lucht, te beschermen. Our Childrens Trust probeert nu de definitie van natuurlijke hulpbronnen op te rekken naar ook de atmosfeer. De federale rechter heeft gezegd dat dit vraagstuk op statelijk niveau moet worden besloten en dus voert Our Childrens Trust in diverse staten rechtszaken.

Ombudsman

Daar waar in de Filipijnen en in Amerika het welzijn van de toekomstige generaties als een belangrijk juridisch argument wordt opgevoerd, doet Urgenda dat vooral vóór de toekomstige generaties onder de stelling dat de Staat onrechtmatig handelt jegens haar statutair belang en daarmee dus ook jegens het belang van toekomstige generaties waarvoor Urgenda opkomt. Dat is vergelijkbaar met de aardgaszaak van Greenpeace waarbij de rechtbank in Den Haag in 2001 bepaalde dat Greenpeace vanwege haar statutair belang namens toekomstige generaties tegen de Staat mocht procederen over het tempo van de aardgaswinning in Nederland. Greenpeace beriep zich er op dat inwoners van Nederland ook na 2030 in hun energiebehoefte moeten kunnen voorzien. Het recht van toekomstige generaties is namelijk niet iets dat binnen het Europese mensenrecht valt; dat heeft specifiek betrekking op het recht van de huidige generatie.

De Worldconnectors – een netwerk van prominente en betrokken opiniemakers die zich vanuit verschillende achtergronden inzetten voor een duurzame, rechtvaardige en vreedzame wereld – pleiten voor een Nederlandse Ombudsman Toekomstige Generaties. “Deze past binnen het bestaande kader van Ombudsmannen en focust zich op de belangen van toekomstige generaties”, aldus Worldconnectors. “Keuzes die op korte termijn positief lijken, kunnen namelijk op de lange termijn een grote negatieve impact hebben op de leefomgeving van de mensen die na ons komen. Denk aan de kortetermijnbaten van nieuw aan te boren aardgasvoorraden tegenover de mogelijke klimaatverandering en aardbevingen die op de lange termijn hierdoor kunnen worden veroorzaakt.”

Wales gaat een stap verder: in april werd daar de ‘Well-being of future generations act 2015’ ingevoerd. Dit is wereldwijd de eerste wet in zijn soort die een aantal welzijnsdoelen verzekert en een overheidscommissaris voor Toekomstige Generaties in het leven roept. Deze heeft als rol om de rechten van toekomstige generaties te beschermen in Wales.

België

In navolging van de Klimaatzaak van Urgenda is op 1 december 2014 ook een Klimaatzaak in België gestart. “Omdat we geen farewell party willen organiseren. Omdat we de toekomst van onze kinderen, ons milieu en onze economie willen vrijwaren. Omdat we zo als maatschappij niet meer verder kunnen”, geven zij als argument. In april 2015 werd de rechtszaak opgestart.

Bij de Klimaatzaak in België zijn 11 bekende Vlamingen als oprichters betrokken en inmiddels hebben bijna 9.000 mede-eisers zich aan de zaak geconformeerd. Bij de Klimaatzaak in Nederland zijn dat een kleine 1.000. Op verzoek van juristen in Engeland, Noorwegen, Australië, Canada en Spanje zijn de processtukken ook in het Engels vertaald. In deze landen zullen mogelijk vergelijkbare procedures volgen. En zo staan milieuactivisten steeds vaker in de rechtbank dan op de straat te strijden voor milieuveranderingen.