Eilandjes zonder verbinding

Nu het kabinet een streep heeft gezet door de ‘robuuste verbindingen’, wordt het kwakkelen met de Ecologische Hoofdstructuur, het Nederlandse natuurnetwerk. En het ging al niet goed.

Waarschuwing: dit verhaal gaat over natuur, maar bevat een dier- en plantarme tekst. Afgezien van een enkele grutto en galigaan (zie kader) overheersen hier termen als Ecologische Hoofdstructuur, Investeringsbudget Landelijk Gebied, Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer en implementatie van beleid. Geen termen die de geur van vochtige bosgrond oproepen of beelden van bronstige damherten, maar termen die nu eenmaal zijn vastgebakken aan het Nederlandse natuurbeleid.

Voor wie het nog niet weet: het kabinet Rutte heeft het mes gezet in de ontwikkeling van de Nederlandse natuur. Binnen een week na zijn aantreden stuurde staatssecretaris Henk Bleker van natuur de provincies een brief. De boodschap: het rijk draait de geldkraan dicht voor aankopen die de provincies doen voor de twaalf robuuste verbindingen, die de natuurgebieden in Nederland aan elkaar moeten knopen. Voor aankopen van de natuurgebieden zelf geeft deze regering geen garanties meer af.

Daarmee zet de overheid eenzijdig een streep door de afspraken die ze in 2006 met de provincies maakte. Daarin krijgen provincies de vrije hand om de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), een groen netwerk, te ontwikkelen. Tussen 2007 en 2013 kunnen ze dit waar maken. Een groot deel van het geld daarvoor komt van het rijk. Maar nu dus niet meer.

Robuuste verbindingen

Natuurorganisaties reageerden verontwaardigd op dit snijden in natuurplannen. Natuurmonumenten is een petitie gestart en stuurde samen met vier andere

natuurorganisaties een brief naar de fractievoorzitters van de Tweede Kamer om te waarschuwen voor de drastische bezuinigingen op natuurbeleid. De afgesproken Europese natuurdoelen zouden niet worden gehaald, de natuurgebieden zijn nu nog te klein en versnipperd.

Het doel is namelijk dat dier- en plantsoorten door het netwerk van de Nederlandse natuur kunnen verhuizen, als ze dat nodig vinden. Verbindingen met buitenlandse natuurgebieden moeten bovendien waarborgen dat de migratie niet halt houdt bij nationale grenzen.

Maar wat als de robuuste verbindingen vervallen? Frans Vera, een van de bedenkers van de EHS en nu naar eigen zeggen ‘vrijdenker’ bij Staatsbosbeheer kan er kort over zijn: “De afzonderlijke natuurgebieden zijn allemaal eilandjes met het risico van uitsterving van soorten. Die worden in de EHS ondergebracht in een samenhangend netwerk. Als je de robuuste verbindingen weghaalt, houdt de EHS op te bestaan.”

Bij de provincies stuit het kabinetsbesluit dan ook op verzet. Flevoland heeft aangegeven dat het goedkoper is de robuuste verbindingen vertraagd in te voeren in plaats van de stekker er helemaal uit te trekken. De provincie heeft namelijk al 160 miljoen euro gespendeerd aan Oostvaarderswold, dat de Oostvaardersplassen en Horsterwold moet verbinden. Het geld waarmee boerenland is gekocht en inrichting is bekostigd, is dan opeens weggegooid geld.

Ook andere provincies trekken aan de bel en klagen dat niet alleen de natuurontwikkeling op haar gat komt te liggen, maar daarmee de complete ontwikkeling van het landelijk gebied. De gezamenlijke provincies (IPO) hebben staatssecretaris Bleker een brief gestuurd. Ze willen overleg en waarschuwen: als het rijk opeens een streep zet door langdurige gebiedsprocessen zal dat leiden tot schadeclaims, desinvesteringen en afbrokkelend draagvlak.

Te langzaam

En dan te bedenken dat de EHS-motor de afgelopen jaren al behoorlijk haperde. De Algemene Rekenkamer legde het EHS-beleid vorig jaar op de snijtafel en concludeerde dat ‘de sturing en implementatie (…) is verbeterd, maar dat het tempo nog niet hoog genoeg is om de kwantitatieve en kwalitatieve doelen voor 2018 te bereiken.’ Dure woorden om te zeggen dat de natuurontwikkeling te langzaam gaat en de natuur beneden peil is.

De jaarlijkse aanwas van nieuwe natuur, zo becijferde de Rekenkamer, was gezakt van 7 duizend hectare (1990-2004) naar 5 duizend hectare (2005-2007). Om toch nog de eindstreep te halen moet het gaspedaal ingedrukt: tot 2018 moet er jaarlijks 14 duizend hectare bij komen. Ondoenlijk, zo luidt de voor de hand liggende conclusie.

Wat is namelijk het geval? De verwerving van nieuwe natuur kan op drie manieren: (1) de overheid koopt de grond en laat deze als natuur inrichten, (2) boeren nemen natuurvriendelijke maatregelen op hun grond (agrarisch natuurbeheer), (3) particulieren richten nieuwe natuur in op hun eigen grond. Van die drie routes gaat, hoewel gebiedsontwikkeling een stroperig proces is, de eerste het snelst. Daar zijn de afgelopen jaren de meeste resultaten behaald. Juist nu het tempo omhoog moet, moet de buit worden binnengehaald met agrarisch en particulier natuurbeheer. Dat laatste komt tot nu toe amper van de grond. Het zou in 2018 goed moeten zijn voor 43 duizend hectare nieuwe natuur. De teller stond eind 2007 op ruim 7 duizend hectare, waarbij 2 duizend hectare buiten de EHS was meegerekend.

Ook bij agrarisch natuurbeheer – boeren maaien dan in ruil voor geld om weidevogelnesten heen of maaien bijvoorbeeld akkerranden niet – rijzen vraagtekens. In 2018 moet dit 98 duizend hectare EHS omvatten. Eind 2007 stond te teller op 60 duizend hectare, maar die telde ook gebieden buiten de EHS mee. De Rekenkamer plaatst vraagtekens bij deze vorm van natuurbeheer. De subsidiecontracten die boeren hiervoor afsluiten, duren zes jaar. Dat betekent dat de ligging van natuurgebieden om de zes jaar kan veranderen, terwijl natuurbeheer juist continuïteit vereist.

Ook het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is pessimistisch. Volgens de Evaluatie biodiversiteitsdoelstelling 2010 is het areaal agrarisch natuurbeheer inmiddels gedaald tot 54 duizend hectare. Bovendien is het middel, meldt het PBL, ‘onvoldoende effectief (…). Zo neemt het aantal grutto’s nog steeds af, ook op percelen waarvoor SAN-subsidies (Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer, HP) worden gegeven.’

Intensiveren

De Midterm Review, dat de minister in september aan de Kamer presenteerde, is ook al geen reden een EHS-feestje te bouwen. In dit rapport nemen de provincies zichzelf de maat over de afspraken die ze (voor de periode 2007-2013) met de regering hebben gemaakt over het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG), een belangrijke geldpot voor de EHS. Wat blijkt? De prijs van landbouwgrond is gestegen en gebiedsprocessen duren langer dan verwacht. Het budget om grond te kopen is vrijwel uitgeput: 89 procent is besteed, maar slechts 60 procent van de prestatie is behaald. Conclusie: in 2013 is het geld voor de EHS op en zijn de afgesproken prestaties niet gehaald.

De kans dat de doelen worden gehaald die achtereenvolgende regeringen hebben hooggehouden, lijkt nu wel heel klein. Op zijn allerbest, in het geval het kabinet gevoelig is voor de bezwaren van de provincies, blijven de doelen gelijk, maar worden ze wel een paar jaar uitgesteld. “Tja, kan dat?”, weegt Frans Vera de vraag. “Ik vind het zo merkwaardig. De EHS is bedoeld als een remedie; die moet in verhouding staan tot de kwaal: allerlei economische ontwikkelingen en de aanleg van wegen. Dat wordt geïntensiveerd. Dan moet je het tegenwicht ook intensiveren.”

Pseudoagrarische landschappen

Volgens Vera was de EHS ooit bedoeld als zo puur mogelijke natuur en is deze inmiddels verwaterd tot een light variant. “Door diverse vormen van grondgebruik, met name landbouw en bosbouw, verdwijnen allerlei plant- en diersoorten. Als je die wil veiligstellen, moet je die kwalen buiten werking stellen. Grondgedachte van het netwerk was dat de grote natuurgebieden waren gevrijwaard van die kwalen. Dus oorspronkelijk ging het in de EHS om scheiding van functies. Vervolgens zag je dat er nog zoveel krachten waren over verweving van functies dat men vervolgens allerlei verwevingslandschappen in de EHS gedaan. Daar is het dus misgegaan.”

Natuurorganisaties moeten van Vera de hand in eigen boezem steken. ”Die hebben een natuurbeeld dat niet eenduidig is. Kijk wat het geval is bij het overgrote deel van de natuurreservaten in Nederland: dat zijn pseudo-agrarische landschappen die op een pseudo boerenmanier worden beheerd. Het beeld dat je uitdraagt, is kennelijk het beeld dat je bent. Weilanden met koeien, hooilanden, heides met schapen, dat zijn allemaal dingen die vroeger de boeren deden.” Dat komt volgens Vera nu als een boemerang terug. “De volgende stap is: laten we de grond weer teruggeven aan de boeren.”

Bakkeleien over speelruimte

Niet alleen heeft de landbouw inmiddels een prominente rol gekregen in de EHS, het blijkt ook nog eens lastig de EHS steenvrij te houden. Terwijl de EHS in provinciale streekplannen en gemeentelijke bestemmingsplannen is aangewezen. “Bij planologische bescherming zijn er vaak uitzonderingsbepalingen”, legt onderzoeker Rikke Arnouts van Alterra uit. “Bijvoorbeeld ‘nee, tenzij’. Er mag dan niks gebouwd worden, tenzij er kan worden aangetoond dat er geen significant effect is voor de natuur. Dan gaat de discussie over: wat is een significant effect? Dan kom je in een grijs gebied en wijst de praktijk uit dat er toch wel het een en ander mogelijk is.”

Sinds de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (2008) is de verantwoordelijkheid nog verder naar beneden doorgeschoven: naar gemeenten. Die moeten een bestemmingsplan maken. De provincie heeft daar alleen in het geval van een zwaar provinciaal belang een stem in. “Dan ontstaat de discussie: wat is een zwaar provinciaal belang? Over die speelruimte zijn ze nog aan het bakkeleien”, aldus Arnouts. “In de praktijk blijkt dat het instrumentarium niet helder is en dat als mensen iets willen in de EHS en ze houden dat vol, de planologische bescherming niet zo hard blijkt.” Alterra probeert cijfers boven tafel te krijgen over de mate waarin gemeenten hun EHS deugdelijk beschermen.

Het lijkt een achterhoedegevecht, nu het kabinet het EHS-beleid wil herijken en wellicht zal zeggen: de EHS is in 2018 af, ook al is hij op dat moment kleiner dan eerder gepland. “Dan moeten we onze mond houden over Afrika, Azië en Indonesië en het kappen van tropische regenwouden daar”, reageert Vera. “Wij geven dan het signaal af: maak daar maar een palmboomplantage van, er blijven altijd wel wat wilde planten- en diersoorten over en dan noem je dat verweving. Dat klinkt heel cynisch, ja, en dat is ook cynisch.”

Toch noemt Vera zichzelf optimist. ”Ik ga er vanuit dat mensen uiteindelijk redelijke wezens zijn. Als ik het mis heb, dan zeg ik dat pas als ik mijn ogen sluit.”